中華人民共和國審計署文件
審法發〔2010〕136號
審計署關于印發國家
審計準則宣傳提綱的通知
各省、自治區、直轄市和計劃單列市、新疆生產建設兵團審計廳（局），署機關各單位、各特派員辦事處、各派出審計局：
《中華人民共和國國家審計準則》于2010年7月8日經審計長會議審議通過，2010年9月1日劉家義審計長簽署審計署第8號令予以公布，自2011年1月1日起施行。為了更好地指導各級審計機關和廣大審計人員學習、宣傳和貫徹落實修訂后的國家審計準則，現將《國家審計準則宣傳提綱》印發給你們。請各地區、各單位認真組織學習、宣傳，并將學習和宣傳的有關情況及遇到的問題及時報告審計署。
二○一○年九月三日
國家審計準則宣傳提綱
修訂后的《中華人民共和國國家審計準則》（以下簡稱《審計準則》）于2010年7月8日經審計長會議審議通過，劉家義審計長于2010年9月1日簽署審計署第8號令予以公布，自2011年1月1日起施行?！秾徲嫓蕜t》的修訂和頒布，是繼審計法和審計法實施條例修訂后我國審計法制建設的又一件大事，是完善我國審計法律制度的重大舉措，是國家審計準則體系建設史上一個重要的里程碑，對規范審計機關和審計人員執行審計業務的行為，保證審計質量，防范審計風險，發揮審計保障國家經濟和社會健康運行的“免疫系統”功能有十分重大的意義?！秾徲嫓蕜t》適用于審計機關開展的各項審計業務，對執行審計業務基本程序作了系統規范，體現了很強的綜合性；《審計準則》以貫徹落實科學發展觀為指針，堅持運用科學的審計理念和先進的審計技術方法，體現了很強的科學性；《審計準則》系統總結了我國國家審計二十多年來的實踐經驗，將行之有效的做法確定下來，體現了很強的實用性；《審計準則》充分借鑒國際政府審計準則的內容和外國審計機關有益做法，體現了很強的國際性。
一、修訂的必要性
1996年，審計署發布了38個審計規范。2000年，審計署修訂、發布了《中華人民共和國國家審計基本準則》和一系列通用審計準則、專業審計準則。2004年審計署頒布了《審計機關審計項目質量控制辦法（試行）》。各級審計機關和廣大審計人員認真貫徹執行審計準則和相關規定，嚴格依法審計，規范審計行為，提高審計質量，在維護國家財政經濟秩序，提高財政資金使用效益，促進廉政建設，保障國民經濟和社會健康發展方面取得了顯著成績，發揮了重要作用。實踐證明，這些準則和規定是符合當時歷史條件下審計工作發展要求的，許多內容已深入人心，為廣大審計人員所接受并自覺遵守，也為被審計單位和社會各界所認可，至今仍有很強的現實指導意義。
但也應當看到，近些年來，我國社會經濟形勢發生了深刻變化，審計工作也得到了深入發展。一是審計法和審計法實施條例修訂后，原有準則需做相應修訂，以便與審計法律法規保持一致。二是近年來，各級審計機關深入貫徹落實科學發展觀，樹立科學審計理念，不斷加大審計監督力度，創新審計監督方式方法，積累了許多經驗，需要加以總結并通過準則予以規定。三是審計實踐也證明，原有準則中的一些規定不能完全適應新形勢下審計工作發展要求，同時原有準則體系比較龐雜，有些準則間部分內容存在交叉重復。原有的準則和規定不能適應審計工作要求，需要加以修訂。
二、修訂遵循的原則
（一）依照審計法和審計法實施條例的規定，與原有準則保持一定連續性。
2006年全國人大常委會修改的審計法和2010年國務院修訂的審計法實施條例對審計機關的審計職責、審計權限和審計程序等都作出了一些新的規定。此次修訂的《審計準則》，作為部門規章，嚴格依照了審計法和審計法實施條例的規定，并明確了執行的具體要求，確保審計法律法規全面貫徹落實。同時，對于原有準則，特別是《審計機關審計項目質量控制辦法（試行）》中一些經過實踐證明比較成熟的規定，均吸收到修訂后的《審計準則》中，保持審計規范的連續性和穩定性。
（二）總結多年來審計實踐經驗，體現中國國家審計特色。
近年來，在各級黨委、政府的正確領導下，各級審計機關堅持“依法審計、服務大局、圍繞中心、突出重點、求真務實”的審計工作方針，認真履行法定審計職責，創新審計工作方式方法，在監督財政財務收支真實、合法基礎上，全面推進績效審計，深入開展經濟責任審計，加強專項審計調查和跟蹤審計，嚴肅查處重大違法行為，注重從體制、機制、制度和政策層面發現和分析問題并提出審計建議，加大公布審計結果力度，促進被審計單位整改，較好地發揮了審計監督的建設性作用。實踐證明，這些基本做法和經驗是符合我國國情和審計工作發展要求的。修訂的《審計準則》主要從我國實際出發，立足于總結審計實踐經驗，體現中國國家審計的特色。
（三）借鑒外國政府審計準則的有益內容，努力與國際通行做法相銜接。
國際審計組織和有的外國審計機關相繼頒布了審計準則，其中有些基本審計理念和技術方法對我國審計機關也有借鑒意義。此次修訂準則，重點借鑒了外國政府審計準則的有益內容，并適當參考了社會審計和內部審計準則的相關要求。一方面，有利于完善我國審計規范，推動審計事業發展；另一方面，借鑒外國政府審計的一些好的內容，努力使修訂的《審計準則》與國際通行做法相銜接，便于加強國際審計交流與合作。
（四）堅持約束與指導相結合，增強《審計準則》的指導作用。
修訂的《審計準則》適用于中央到縣的各級審計機關，適用于審計機關開展的各項審計業務?？紤]到各地實際情況和審計項目的不同特點，修訂的《審計準則》堅持約束與指導相結合的原則，將一些條款設定為約束性條款、一些條款設定為指導性條款，注重對執行審計業務過程中相關實質性環節的管理和指導，增強《審計準則》的適用性和指導作用，便于各級審計機關和廣大審計人員貫徹執行。
三、《審計準則》的體系結構
修訂前的國家審計準則體系由一個國家審計基本準則、若干個通用審計準則和專業審計準則構成。這種體系結構比較零散，相關準則間的內容存在交叉，不便于審計人員系統學習和掌握。此次修訂，參考《審計機關審計項目質量控制辦法（試行）》的體系結構，將原有國家審計基本準則和通用審計準則規范的內容統一納入《審計準則》，形成一個完整單一的國家審計準則。在審計準則的下一層次研究開發審計指南，進一步細化相關審計業務操作的具體要求。據此構建起由憲法、審計法和審計法實施條例、審計準則和審計指南等不同級次規定組成的審計法律規范體系。
按照上述體系結構，《審計準則》正文分為七章，即總則、審計機關和審計人員、審計計劃、審計實施、審計報告、審計質量控制和責任、附則。共200條。同時，《審計準則》在吸收原有審計準則和相關規定中能夠繼續適用的內容后，廢止了審計署以前發布的28項審計準則和相關規定，并在《審計準則》附件中列明了廢止的規定名稱。
四、修訂的主要內容
（一）關于《審計準則》的適用。
1．《審計準則》的適用范圍?！秾徲嫓蕜t》是審計機關和審計人員履行法定審計職責的行為規范，是執行審計業務的職業標準，是評價審計質量的基本尺度，適用于各級審計機關和審計人員執行的各項審計業務和專項審計調查業務。同時，其他組織或者人員接受審計機關的委托、聘用，承辦或者參加審計業務，也應當適用《審計準則》。但審計機關和審計人員配合有關部門查處案件、與有關部門共同辦理檢查事項、接受交辦或者接受委托辦理不屬于法定審計職責范圍的事項，不適用《審計準則》，應當按照其他有關規定和要求辦理?！秾徲嫓蕜t》第二條、第四條、第八條和第一百九十七條對此作了規定。
2．《審計準則》條款的具體應用?？紤]到我國各級審計機關的實際情況和具體審計項目之間的差異，為增強《審計準則》的適用性，將使用“應當”、“不得”詞匯的條款規定為約束性條款，即各級審計機關和審計人員執行審計業務都必須遵守的職業要求；而使用“可以”詞匯的條款為指導性條款，是對良好審計實務的推介。審計機關和審計人員未遵守約束性條款的，應當說明原因，并在審計記錄中加以記載?！秾徲嫓蕜t》第三條、第十一條和第一百一十一條對此作了規定。
（二）關于審計人員的獨立性和職業道德要求。
1．審計人員的獨立性。依法獨立行使審計監督權是審計工作的基本要求。憲法、審計法和審計法實施條例從審計機關組織和領導體制、審計職責和權限、審計經費和審計人員履行職務的保護等方面，對審計機關和審計人員依法獨立行使審計監督權作出了規定?！秾徲嫓蕜t》第十六條至二十三條主要明確了審計人員保持獨立性的要求，規定了審計機關針對可能損害審計獨立性的情形應當采取的措施，并對審計機關聘請外部人員的相關要求作了規定。
2．審計職業道德要求。各級審計機關十分重視加強審計職業道德建設，在長期審計實踐中形成了具有審計職業特色的道德規范和要求。國際審計組織和許多外國審計機關也制定了審計職業道德規范和守則。在立足我國審計工作實際情況，借鑒國際政府審計職業道德規范內容的基礎上，《審計準則》第十五條明確了嚴格依法、正直坦誠、客觀公正、勤勉盡責、保守秘密五項基本審計職業道德，并規定了審計人員遵守各項基本職業道德的要求。
（三）關于審計計劃。
1．年度審計項目計劃的編制程序和要求。年度審計項目計劃是審計機關對年度審計工作做出的統籌部署和安排，對依法履行審計監督職責，保障審計工作科學和有序運行有著十分重要的作用。為了加強對編制年度審計項目計劃工作的指導，確保計劃的科學性和可行性，在總結我國年度審計項目計劃管理經驗的基礎上，《審計準則》第三章從調查審計需求、對初選審計項目進行可行性研究和評估、配置審計項目資源，以及年度審計項目計劃審定、調整和執行情況檢查等方面，明確了年度審計項目計劃編制和執行的要求。同時，為更好地指導審計機關確定專項審計調查項目計劃，《審計準則》第三十六條對開展專項審計調查的項目提出了指導性原則，即對于預算管理或者國有資產管理使用中涉及宏觀性、普遍性、政策性或者體制、機制問題的事項，跨行業、跨地區、跨單位的事項，涉及大量非財務數據的事項等，可以作為專項審計調查項目予以安排。
2．審計工作方案的編制。根據審計實踐，審計機關統一組織多個審計組共同實施一個審計項目或者分別實施同一類項目，一般需要編制審計工作方案，以加強對這些項目組織實施工作的管理，便于審計結果的匯總和綜合利用，確保年度審計項目計劃的執行。審計機關業務部門應當根據年度審計項目計劃形成過程中調查審計需求、進行可行性研究的情況，開展進一步調查，對審計目標、范圍、重點和項目組織實施等進行確定，編制審計工作方案，按照審計機關規定的程序審批后，在實施審計起始時間之前下達項目實施單位?！秾徲嫓蕜t》第四十七條至第五十一條對此作了規定。
（四）關于審計實施。
1．審計實施方案的編制要求。為增強審計實施方案的科學性和可操作性，發揮其指導作用，在總結我國審計實踐經驗并借鑒外國政府審計有益做法的基礎上，《審計準則》第四章第一節將編制審計實施方案作為項目審計實施的第一個環節加以了規定。
一是明確了編制審計實施方案的實質性要求。根據全面審計、突出重點的審計工作基本要求，運用審計風險理論和重要性原則，首先要求審計組調查了解被審計單位及其相關情況，包括相關內部控制及其執行情況和信息系統控制情況。其次，審計組根據調查了解的情況，結合適用的標準，判斷被審計單位可能存在的問題，即風險領域或者風險點。第三，審計人員運用職業判斷，根據可能存在問題的性質、數額及其發生的具體環境，判斷其重要性，評估可能存在的重要問題，即重要風險領域或者重要風險點。在判斷重要性時，對財政收支、財務收支合法性和效益性進行審計的項目一般不需確定量化的重要性水平（金額標準），可只對重要性作出定性判斷。第四，在評估被審計單位存在重要問題可能性的基礎上，確定審計事項和審計應對措施，包括對各審計事項的審計步驟和方法、審計時間、執行審計的人員等，形成審計實施方案?！秾徲嫓蕜t》第五十七條至第七十三條對此作了規定。
二是強調及時調整審計實施方案。對大中型或者業務比較復雜的審計項目，審計組調查了解被審計單位及其各項業務情況往往不能通過一次調查了解就全部完成，實踐中需要將調查了解工作貫穿審計實施過程的始終。隨著調查了解的不斷深入和審計工作的展開，審計人員應當持續關注已作出的重要性判斷和對存在重要問題可能性的評估是否恰當；對原先作出的不恰當判斷和評估結果及時修正，并考慮其他相關情況的變化，調整審計事項和審計應對措施，即及時調整審計實施方案?！秾徲嫓蕜t》第七十七條和第七十八條對此作了規定。同時，考慮到調查了解工作的持續性和調查了解已屬于項目審計實施工作的組成部分，《審計準則》不再將審前調查作為項目審計工作的一個單獨階段。
三是調整了審計實施方案的審批權限。為了使審計組能夠根據實際情況及時采取審計應對措施，提高審計工作效率，《審計準則》第七十九條和第八十條規定，一般審計項目的審計實施方案應當經審計組組長審定，并及時報審計機關業務部門備案；重要審計項目的審計實施方案應當報經審計機關負責人審定。審計組調整審計實施方案中的審計目標、審計組組長、審計重點和現場審計結束時間，應當報經審計機關主要負責人批準。
2．獲取審計證據的要求。獲取審計證據是審計實施階段的核心工作，也是審計機關和審計人員作出正確審計結論的基礎?！秾徲嫓蕜t》第四章第二節規定了獲取審計證據的要求。
一是明確了審計證據應當具有的基本特性?！秾徲嫓蕜t》第八十四條至第八十六條從質量和數量兩個方面，明確了審計證據應當具有適當性和充分性。適當性是對審計證據質量的衡量，包括審計證據的相關性和可靠性；充分性是對審計證據數量的衡量。
二是對采取不同審查方法獲取審計證據提出了指導意見?！秾徲嫓蕜t》第八十八條至第九十一條規定，審計人員可以在審計事項中選取全部項目進行審查（詳查）或者選取部分特定項目進行審查（抽查），也可以進行審計抽樣，以獲取審計證據。同時，明確了各種審查方法適用的情形以及審查結果是否可用于推斷審計事項總體特征。
三是規定了審計人員獲取審計證據的具體方法和要求?！秾徲嫓蕜t》第九十二條規定了審計人員可以采取檢查、觀察、詢問、外部調查、重新計算、重新操作和分析等7種基本方法獲取審計證據。同時，為了確保審計人員對重要問題查深查透，《審計準則》第九十九條規定審計人員應當圍繞認定問題所依據的標準、事實、影響和原因4個方面獲取審計證據。
3．審計記錄的類型和內容。為了支持審計人員編制審計實施方案和審計報告，證明審計人員遵循相關法律法規和《審計準則》，便于對審計人員的工作實施指導、監督和檢查，《審計準則》第四章第三節對審計記錄作了規定。
一是調整了審計記錄的類型。在總結我國項目審計中需要記錄的事項和原有做法的基礎上，《審計準則》第一百零一條和第一百零三條規定，審計人員應當對審計實施過程、得出的審計結論和與審計項目有關的重要管理事項作出記錄，并將審計記錄劃分為3種類型，即調查了解記錄、審計工作底稿和重要管理事項記錄，取消了審計日記的做法。
二是規范了各類記錄的內容和要求。調查了解記錄的主要內容包括對被審計單位及其相關情況的調查了解情況、對被審計單位存在重要問題可能性的評估情況和據此確定的審計事項及其應對措施，是編制審計實施方案的重要基礎。審計工作底稿主要記錄實施審計的步驟和方法、取得的審計證據的名稱和來源、審計認定的主要事實和得出的審計結論及其相關標準，并經審計組組長審核，以支持審計人員編制審計報告；審計人員對審計實施方案確定的每一審計事項均應當編制審計工作底稿，而不是僅對審計發現的問題編制審計工作底稿。重要管理事項記錄用于記載與審計項目相關并對審計結論有重要影響的管理事項?！秾徲嫓蕜t》第一百零四條至第一百一十一條對此作了規定。
4．檢查重大違法行為的特別規定。在總結我國審計機關多年來查處重大違法行為和經濟犯罪案件線索實踐經驗的基礎上，《審計準則》第四章第四節對檢查重大違法行為作出了特別規定，包括檢查重大違法行為過程中應當評估的因素、調查了解的重點內容、需關注的異常情況以及采取的應對措施等。審計機關和審計人員在檢查重大違法行為時，除遵守《審計準則》第四章第一節至第三節的規定外，還應當遵守上述這些特別規定，以便有效檢查重大違法行為，打擊經濟犯罪，維護國家財政經濟秩序和經濟安全，促進廉政建設。
（五）關于審計報告。
1．專項審計調查報告及其編審。依照審計法和審計法實施條例關于專項審計調查的規定，為督促被調查單位整改專項審計調查發現的問題，公布專項審計調查結果，更好地發揮專項審計調查的作用，《審計準則》將專項審計調查報告作為向被調查單位出具的一種審計文書。專項審計調查報告除符合審計報告要素和內容要求外，還應當根據專項審計調查目標重點分析宏觀性、普遍性、政策性或者體制、機制問題并提出改進建議。一般情況下，審計組實施專項審計調查后，應當提出專項審計調查報告，以審計機關名義征求被調查單位意見后，向審計機關提交專項審計調查報告。審計機關按照審定審計報告的程序對專項審計調查報告進行審定后，送達被調查單位。專項審計調查中發現屬于審計監督對象的單位違反國家規定的財政收支、財務收支行為，依法應當由審計機關在法定職權范圍內作出處理處罰決定的，審計機關應當出具審計決定書；依法需要移送其他有關主管機關或者單位糾正、處理處罰或者追究有關人員責任的，審計機關應當出具審計移送處理書?！秾徲嫓蕜t》第五章第一節和第二節相關條款對此作了規定。
2．審理機構對審計項目的審理。為了貫徹審計法實施條例關于審計機關專門機構對審計報告以及相關審計事項進行審理的新規定，《審計準則》將審計機關法制工作機構原來對審計結論性文書的復核調整為審理機構對審計項目的審理。審理機構以審計實施方案為基礎，重點關注審計實施的過程及結果，審理的主要內容包括：審計實施方案確定的審計事項是否完成，審計發現的重要問題是否在審計報告中反映，主要事實是否清楚，相關證據是否適當、充分，適用法律法規和標準是否適當，審計評價、定性、處理處罰意見是否恰當，以及審計程序是否符合規定。審理過程中，審理機構應當與審計組及相關業務部門進行溝通；必要時，可以參加與被審計單位交換意見的會議或者向被審計單位和有關人員了解相關情況。審理機構審理后應當出具審理意見書，并根據情況，可以要求審計組補充重要審計證據，對審計報告、審計決定書進行修改?！秾徲嫓蕜t》第一百四十二條至第一百四十六條對此作了規定。
3．專題報告與綜合報告。為了加強審計成果的開發利用，提升審計成果的質量和水平，《審計準則》第五章第三節對專題報告和綜合報告進行了規范，規定了可以采用專題報告、審計信息等方式向本級政府和上一級審計機關報告的事項范圍，明確了可以編制審計綜合報告的情形和審計綜合報告、經濟責任審計結果的報送對象，以及審計機關在起草、報送審計結果報告和審計工作報告等方面的要求。
4．審計整改檢查。為了貫徹落實審計法和審計法實施條例的規定，促進被審計單位整改，確保審計效果，充分發揮審計監督作用，《審計準則》第五章第五節對審計整改檢查作出具體規范，明確要求審計機關建立審計整改檢查機制，督促被審計單位和其他有關單位根據審計結果進行整改，并對審計機關檢查的主要內容、檢查的方式和時間、檢查報告以及檢查后應采取的措施等作出了規定。
（六）關于審計質量控制和責任。
為了加強全員全過程審計質量控制，明確審計責任，《審計準則》第六章要求審計機關應當針對審計質量責任、審計職業道德、審計人力資源、審計業務執行、審計質量監控5個要素建立審計質量控制制度，并通過審計業務質量檢查等方式對審計質量控制制度的建立和執行情況進行檢查和評估。同時，從審計項目質量控制的角度，規定審計機關實行審計組成員、審計組主審、審計組組長、審計機關業務部門、審理機構、總審計師和審計機關負責人對審計業務的分級質量控制，并分別明確了審計組成員、審計組主審、審計組組長、審計機關業務部門、審理機構和審計機關負責人的工作職責和應承擔的責任。
考慮到信息技術環境下開展審計工作的特殊性，《審計準則》作出了一些特別規定。如審計組信息技術方面勝任能力的要求；調查了解相關的信息系統控制、評估對信息系統的依賴程度，檢查相關信息系統的有效性、安全性等要求；審計人員在檢查中應當避免對被審計單位相關信息系統及其電子數據造成不良影響的要求；電子審計證據的特殊取證要求；審計發現被審計單位信息系統存在重大漏洞或者不符合國家規定的處理措施等。
此外，根據各級審計機關開展跟蹤審計的實際需要，總結近年來的實踐經驗，《審計準則》對采取跟蹤審計方式實施的審計項目，從編制年度審計項目計劃、制發審計通知書、編制審計實施方案、出具審計報告等方面作了一些特殊規定。
五、認真學習、宣傳和貫徹執行《審計準則》
（一）認真組織學習培訓，深刻領會《審計準則》的主要內容及精神實質。
各級審計機關要把學習《審計準則》作為審計機關法制宣傳教育和干部教育培訓的重要內容，大力組織開展多種形式的專題學習培訓活動。廣大審計人員要盡快掌握《審計準則》的各項內容，領會精神實質。尤其是對《審計準則》與過去準則及審計規范不同的新規定、新要求，要反復研讀，融會貫通。要與審計業務密切結合、相互促進，切不可把兩者割裂開來，甚至對立起來。要對照審計實踐，認真思考，找出差距，重點學習，加深理解。
（二）采取切實有效措施，推動《審計準則》的貫徹落實。
各級審計機關要在搞好學習培訓的基礎上，采取切實有效措施，扎扎實實地推動《審計準則》的貫徹落實。要抓緊清理現行審計業務管理方面的規章制度，及時廢止、修訂與《審計準則》不一致的內容。要加強調查研究，及時跟蹤總結《審計準則》執行中遇到的新情況、新問題，結合本地區、本單位的實際，有針對性地建立健全配套的規章制度和實施細則。同時，根據《審計準則》的規定，完善現場審計實施系統（AO系統）和相關具體操作流程及辦法。加強經常性督促檢查，切實保證《審計準則》和各項規定落到實處。
（三）嚴格執行《審計準則》，不斷提高審計工作的質量和水平。
各級審計機關和廣大審計人員要在深入學習領會《審計準則》各項規定的基礎上，認真貫徹執行《審計準則》，切實用《審計準則》來規范和指導審計業務，嚴格依法審計，規范審計行為，不斷提高審計工作的質量和水平，推動審計工作深入發展，充分發揮審計保障國家經濟和社會健康運行的“免疫系統”功能，為維護國家經濟安全、推進民主法治、促進廉政建設做出新的更大的貢獻。
主題詞：審計 準則 宣傳 通知
署內分送：署領導（8），總經濟師，辦公廳、法規司（4），存（4）。
審計署辦公廳 2010年9月6日印發
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