黨的十八大明確提出大力推進生態文明建設，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展。黨的十九大報告更是將污染防治攻堅戰列為決勝全面建成小康社會的三大攻堅戰之一。近年來，全國審計機關不斷加強對生態環境保護審計力度，特別是隨著《領導干部自然資源資產離任審計規定（試行）》的出臺，對領導干部實行自然資源資產離任審計，意味著生態環境損害責任終身追究的相關制度已經建立，既是加快推進生態文明建設的重要舉措，也是中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局的現實需要。然而，如何做好區域性的生態環境保護審計仍處于一個實踐與探索的過程。
以審計署近年組織的長江經濟帶生態環境保護審計以及環渤海地區生態環境保護審計為例，盡管審計署牽頭實施的上述項目取得了較為豐碩的成果和良好的社會反響，但新形勢下如何將之轉化為可復制的審計經驗，是否能夠形成經常性的審計制度等問題值得進一步思考。
一、開展區域性生態環境保護審計的必要性
（一）生態環境問題天然具有區域性屬性。自然生態環境是一個有機整體，具有流動性的特點，但同時又兼具有相對穩定性，呈現出一定的區域性特征。從我們國家來說，隨著工業化和城市化進程的加快，能源消耗急劇增加的同時也帶來了嚴重的生態破壞和環境污染問題。盡管近些年來各級政府花大力氣進行生態環境治理，但目前來看，大氣、水以及土壤污染問題仍然突出。以大氣污染為例，隨著一些新興城市群的逐漸形成，大氣污染已呈現區域性和復合型的特征，僅由個別城市或者單個省份進行治理已逐漸喪失明顯成效，必須從區域的角度來思考相關治理路徑。與此同時，區域性的水環境破壞和水污染問題也愈發明顯，大江大河流域性生態環境問題絕非個案。因此，研究和開展區域性的生態環境保護審計成為必然。
（二）是審計機關貫徹落實黨中央重大政策的具體要求。黨的十八大以來，黨中央、國務院及相關中央部委先后出臺多項區域性生態環境保護重大政策，國家領導人也多次對區域性生態環境保護問題作出重要指示。如，2016年1月，習近平總書記在深入推動長江經濟帶發展座談會時強調“當前和今后相當長一個時期，要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發?！?017年7月，原環境保護部、發展改革委、水利部等部門編制了《長江經濟帶生態環境保護規劃》。2018年4月，習近平總書記在中央財經委員會第一次會議上指出，打贏藍天保衛戰，打好柴油貨車污染治理、城市黑臭水體治理、渤海綜合治理、長江保護修復、水源地保護、農業農村污染治理攻堅戰，確保3年時間明顯見效。6月，中共中央、國務院印發的《關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》明確提出，打好渤海綜合治理攻堅戰。11月，生態環境部等3部委聯合印發了《渤海綜合治理攻堅戰行動計劃》等等。因此，開展長江經濟帶、環渤海等地區的生態環境保護審計，是審計機關貫徹落實中央重大政策的重要舉措。
（三）是對領導干部自然資源資產離任審計的重要補充。2017年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《領導干部自然資源資產離任審計規定（試行）》。這是我國生態文明建設的一件里程碑式的大事，也是政府審計發展史上的重大事件，標志著領導干部自然資源資產離任審計由試點進入到全面推開階段，推動了該項審計的制度化、規范化和科學化，為審計機關更好地參與建設美麗中國的戰略任務創造了條件、提供了契機。上述規定自實行以來，全國審計機關開展領導干部自然資源資產離任審計的大幕全面拉開。但由于領導干部自然資源資產離任審計主要是針對單個地方主要領導干部的審計，且與領導干部任期相關，加之河流、礦山等資源具有跨區域性的特點，流經的地區或者覆蓋的范圍涉及多個行政區域，無法準確反映和揭示區域性的生態環境問題。而單獨開展區域性的生態環境保護審計便是解決上述問題的重要補充。
二、開展區域性生態環境保護審計面臨的困難
一是覆蓋多個被審計地區，審計內容繁雜，涉及面廣。從以往的生態環境保護審計經驗看，審計涉及的被審計單位部門幾乎涵蓋了發展改革、財政、環保、水利（水務）、住房城鄉建設、農業、林業、國土、交通等所有承擔了與生態環境保護職能相關的部門，需要延伸審計的單位甚至還包括相關工業集聚（園）區、企業以及生態修復治理項目建設、運營單位等。一般來說，生態環境問題離不開水、土、大氣三個方面的情況，審計的內容通常涵蓋了資源生態保護情況、環境污染防控情況、相關地方政府落實生態環境保護相關政策、污染防治目標任務完成情況以及實施生態保護修復項目和管理使用相關資金等方面。從審計人員調侃中的“上審天、下審地、中間審空氣”可以看出生態環境審計內容的廣泛。區域性的生態環境審計由于涉及多個地區，地區之間的出于天然的差異性和自我保護性而增添了審計難度。
二是相關審計理論和實踐經驗的缺乏。隨著《領導干部自然資源資產離任審計規定（試行）》的出臺，審計署相關司局第一時間組織人員編寫了相關審計操作指引。這對于全國范圍內開展領導干部自然資源資產離任審計提供了實踐指導，也為其他類型的生態環境保護審計提供重要參考。但區域性的生態環境保護審計到底該審什么？該怎么審？要出具一份什么樣的審計報告？這些問題仍處于摸索的過程中，并沒有形成一套成熟的理論及相對完善的經驗總結，需要通過一定數量審計項目的開展，積累更多的審計實踐經驗。
三是生態環境保護審計專業性強，復合型人才的缺乏。生態環境保護工作本身就是一項專業性很強的工作，涉及的專業領域相互交叉，每個領域和門類都有其自身的專業技術要求，與之相對應的生態環境保護審計工作更是難上加難，更何況跨區域的審計必然涉及多個行政區域。目前來講，大多數審計機關都成立了專門從事資源環境審計的部門，審計機關也加強了對參審人員的專業培訓。但整體來看，環保專業的人才是不充足的，經驗豐富的生態環境保護審計人才更是奇缺。面對相關專業時，一旦發生審計人員“不專業”的問題，易對審計結果的公正性產生不良影響。
三、開展好跨區域生態環境保護審計的路徑
（一）組織方式方面要加強“兩統籌”，形成全國審計“一盤棋”。面對區域性的生態環境保護審計涉及地區多、專業性強等特點，在審計內容繁多而人力資源有限的情況下，必須強化審計組織方式的統籌，積極推進跨層級、跨專業、跨區域審計資源的優化配置。特別是應該根據生態環境保護審計項目的特點，統籌調配審計資源，強化審計機關之間的上下聯動和橫向協作，加強審計成果和信息共享，發揮整體合力。由于該類型審計涉及多個行政區域，因此更加應該按照全國審計工作一盤棋的要求，加強審計機關之間的溝通銜接，建立完善審計機關之間的溝通協調機制，加強審計信息和成果共享，最大限度地發揮監督合力。
（二）審計方法方面要突出區域性環境審計特點，加強政策理論研究，大數據先行。理論是實踐的先導，正如上文所述，目前區域性生態環境審計理論研究需要解決的問題很多。加強相關審計理論的研究，并從立法、制度涉及、政策研究以及審計方法等多方面進行摸索與總結已經非常迫切。習近平總書記多次從生態文明建設的宏闊視野提出“山水林田湖草是一個生命共同體”的重要論述，強調“人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹?！币虼?，區域性生態環境保護審計的重點當然離不開對水資源、土地資源、森林資源及基本農田保護等方面。資源環境審計的專業屬性決定了必須要突破傳統的方法，充分利用大數據開展審計。例如地理信息和衛星遙感技術等數據分析方法便可以很好彌補傳統審計方法的不足。從以往的審計經驗看，地理信息系統技術在對生態紅線、自然保護區、森林公園等禁止或限制開發的區域內，發現存在違規建設項目等方面發揮著不可替代的重要作用。
（三）專業化人才培養方面要多措并舉，彌補環境審計的人才缺口。生態環境保護審計專業性強的天然屬性，使得專業人才缺乏問題愈發突出，且該問題在基層審計機關體現得愈發明顯。各級審計機關必須盡快培養和建立一支專業化程度較高、能夠勝任生態環境審計工作的隊伍。除上級審計機關加強對下級審計機關的指導外，還應該在對現有人員進行專業化培訓、人員招錄、人力資源配置等方面向環境類、生態類以及地理信息類等專業適當傾斜。近年，審計署通過“以審代訓”的方式讓地方審計機關工作人員充分參與上級審計機關開展的專業審計項目便是一個很好的專業化人才培養方式。此外，還應該充分利用外部專家力量，在保密制度許可的前提下，積極聘請相關領域專家參與審計，將“走出去”和“引進來”相結合，為區域性生態環境保護審計提供充足的人才支撐。（周作宇）
| 責任編輯：高天 |
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