２００４年第６號（總第０７號）：“國土資源部、國家測繪局2003年度預算執行審計結果，中國工商銀行2002年度資產負債損益審計結果”(04/11/01)
國土資源部2003年度預算執行審計結果
（二○○四年十一月一日公告）
根據《中華人民共和國審計法》的規定，2003年10月至2004年2月，審計署對中華人民共和國國土資源部（以下簡稱國土資源部）2003年度預算執行情況進行了審計。并延伸審計了中國國土資源經濟研究院（簡稱經研院）等8個直屬事業單位的部分項目及資金。
一、基本情況
國土資源部是主管土地、礦產、海洋等自然資源的規劃、管理、保護與合理利用的國務院部門。2003年，財政部等部門共批復國土資源部財政撥款預算17億元，該部已全部批復給部本級、所屬單位及地方有關單位。2003年，國土資源部預算外資金收入4.89億元，年末已全額上繳中央財政專戶。審計結果表明，國土資源部2003年預算執行情況總體較好,能按照預算法的要求，及時批復所屬單位預算，財務管理比較規范。但審計也發現，國土資源部在預算執行和其他財政財務收支管理中仍存在一些問題。
二、審計發現的主要問題
（一）2003年4月，國土資源部批復所屬中國土地勘測規劃院（簡稱規劃院）預算時，安排了隸屬于國土資源部的經費自理事業單位——中國土地礦產法律事務中心（簡稱法律中心）房租及人員經費等補貼100萬元，形成向非財政撥款單位安排預算資金。法律中心為了取得上述預算資金，修改了其與北京晟佳國業經貿公司（簡稱晟佳公司）簽訂的房屋租賃合同，將原合同租金46.2萬元修改為100萬元。規劃院依據修改過的合同，通過國庫集中支付方式，將100萬元支付給晟佳公司，晟佳公司將款項掛在往來賬上，用于抵扣房租等。
（二）2000年至2003年，國土資源部本級及所屬單位以各種名義，截留挪用專項資金6307萬元，用于發放工資、獎金及彌補行政支出等。主要是：2000年至2003年，國土資源部扶貧開發領導小組辦公室截留、挪用項目資金共計117萬元，全部用于扶貧辦人員效益津貼、差旅費及制作電視專題片等支出；2003年，國土資源部本級從行政事業類項目“地質及礦產資源管理”經費中撥出475萬元，用于離退休人員及公用支出，并動用探礦權采礦權使用費專項結余238萬元彌補2002年行政經費超支；2002年,所屬中國國土資源航空物探遙感中心（簡稱航遙中心）挪用國土資源調查經費等700萬元，全額撥給其全資公司用于購置印刷設備，并擠占挪用國土資源調查等專項經費4227萬元，用于工資津貼、職工福利費及管理費等基本支出；2003年，所屬經研院挪用“中國礦業融資與培訓”等項目資金183萬元，發放職工獎金等，并挪用社會集中供暖基本建設投資155萬元用于新建職工集資住宅樓的配套設施建設；2003年，所屬中國地質調查局擠占挪用國土資源調查專項經費212萬元用于發放工資津貼。
（三）2002年末，所屬航遙中心未經財政部批準同意，將國土資源調查專項經費結余80萬元進行分配，將40％計入地勘發展基金，按30％計提公益金，用30％直接發放獎金，不符合財政部《中央本級項目支出預算管理辦法》關于“項目完成后，結余的資金經報財政部批準同意后，可結轉下一年度使用”的規定。
（四）一些財務收支未納入年初預算或未經財政部同意自行調整預算，不符合《預算法實施條例》關于“各部門、各單位的預算支出，必須按照本級政府財政部門批復的預算科目和數額執行”的規定。一是2003年9月，所屬中國地質環境監測院（簡稱監測院）在沒有支出預算安排的情況下，動用修購基金27.72萬元購買帕薩特轎車1輛。二是2003年，國土資源部本級累計動用結存資金1.6億元，未納入當年預算。三是2003年，所屬經研院未經財政部門同意，對140萬元的基本建設支出項目預算進行調整，將其中55萬元用于購置空調、辦公家具等非預算支出；所屬土地整理中心對購置交通設備經費預算70萬元進行調整，應購置面包車2輛，實際支出54萬元購置公務轎車2輛，余款購置計算機設備等。四是2003年，所屬外事服務中心收入504萬元，支出688萬元，均未納入國土資源部年初預算，不符合《預算法》關于“各部門預算由本部門所屬各單位預算組成”的規定。
（五）2002年6月，國土資源部自行設立國庫集中支付工作辦公室，編制列監測院，機構設在財務司。2002年、2003年，共安排國庫支付辦專項工作經費96萬元。
此外，1998年7月，所屬人力資源開發中心將專項經費50萬元，借給企業用于資金周轉，至審計時仍未收回；2001年至2003年，該中心及其經貿中心將收取的資料費等25.35萬元現金收入存放賬外，已累計支出22.49萬元，用于發放福利等。1999至2003年，國土資源部通過監測院撥付三峽中心專項經費1.3 億元，實際執行中，監測院未對其進行必要的監督檢查，只是在賬簿上反映有關數字。
三、審計處理情況及建議
對上述問題，審計署按照國家法律、法規規定，已及時下達《審計決定書》和《審計意見書》，對安排非財政撥款單位預算資金問題，要求國土資源部收回上繳中央財政；對未按照預算規定的支出用途使用資金，擠占挪用項目經費問題，要求由國土資源部收回資金，或歸還原資金渠道；對所屬單位無預算購置轎車及自行調整預算問題，要求國土資源部報財政部批準；其他財政財務管理中的問題，要求予以糾正。同時根據審計情況，提出以下建議：（一）進一步細化部門預算，使預算編制更加科學合理。對項目經費預算要進行充分的可行性論證，支出預算要細化到具體項目。項目預算一經批復，不得擅自調整。（二）加強預算資金的管理使用，提高資金使用效益。要按照細化的項目內容控制費用支出，按照預算安排和有關規定使用資金，嚴禁擠占挪用。（三）進一步加強對所屬單位的監督、檢查和指導。國土資源部應采取措施，強化各單位人員依法行政、依法理財意識，促進財務管理水平的不斷提高。
四、審計發現問題的整改情況
對這次審計反映的問題，國土資源部非常重視，適時舉辦了由機關各司局和直屬單位有關人員參加的“依法理財”專題講座。財務主管部門多次通報情況，研究落實整改措施，督促指導各單位全面整改。對提供虛假合同、虛假支付申請的責任人進行了通報批評；擠占、挪用的部分項目資金已收回，或歸還原資金渠道；未經財政部批準同意分配的專項結余資金已歸還原資金渠道；所屬單位無支出預算購置轎車問題，已在部門財務決算中作出說明。同時，國土資源部還會同財政部制定了《國土資源調查專項資金管理暫行規定》。2004年7月國土資源部已向審計署報送了整改情況報告。
附件1：延伸審計國土資源部8個直屬單位名單
附件2：國土資源部執行審計決定和落實審計意見的情況
附件1：
延伸審計國土資源部8個直屬單位名單
中國國土資源經濟研究院
國土資源部人力資源開發中心
中國土地勘測規劃院
國土資源部土地整理中心
中國地質調查局
中國國土資源航空物探遙感中心
中國地質環境監測院
中國土地礦產法律事務中心
附件2：
國土資源部關于執行審計決定和落實審計意見的情況
2003年10月13日至2004年2月4日，審計署對我部2003年度預算執行情況進行了審計，并延伸審計了有關單位，下達了《關于國土資源部2003年度預算執行情況的審計決定》（審資源決〔2004〕137號）和《關于國土資源部2003年度預算執行情況的審計意見》（審資源意〔2004〕136號）。我部領導對《審計決定》和《審計意見》非常重視，并就執行審計決定和落實審計意見作了重要批示。部財務主管部門按照《審計決定》和《審計意見》的要求及部領導的批示，組織各有關單位認真研究落實整改措施，各被審計單位及時進行了整改。
一、關于《審計決定》的執行情況
根據要求，我部各有關單位對《審計決定》中提出的有關問題分別進行了糾正和整改。
中國國土資源航空物探遙感中心已按照規定的時限，認真執行了《審計決定》。4月28日，將挪用的項目資金700萬元上交我部。同時，進行了相應的賬務調整，調減了項目支出。對2002年分配的國土資源調查項目專項資金進行了調賬處理。
中國國土資源經濟研究院對《審計決定》提出的問題也進行了認真糾正。4月28日，將挪用與結余的項目資金295.75萬元上交我部，并進行了相應的賬務調整；將挪用的項目經費183.03萬元退回原資金渠道，調增項目專項結余。
我部所屬人力資源開發中心對《審計決定》提出的問題十分重視。多次召開專題會議，分析原因，采取積極措施，認真整改、糾正。已將所屬地礦經貿中心納入2003年財務決算編報范圍，將未入賬的收支納入年度財務決算。
中國地質環境監測院已按照《審計決定》要求，將2003年用修購基金購置的小轎車納入年度財務決算。我部在《2003年度行政事業單位決算報表》的編制說明中作了專項說明。
部辦公廳已對《審計決定》提出的用專項資金彌補機關經費不足的238.09萬元進行了賬務調整。
我部對《審計決定》提出的“安排所屬中國土地礦產法律事務中心房租及人員經費補貼100萬元”問題進行了認真研究、落實。一是對審計提出的法律中心有關修改房屋租賃合同情況在我部直屬單位范圍內進行了通報批評；同時提出了明確要求，切實增強依法理財意識，規范財務行為。二是采取積極措施，理順法律中心的經費渠道。鑒于法律中心承擔的主要工作均為部委托的國土資源法律和土地爭議的調解、調處和行政復議、法律咨詢等公益性工作，我部目前正在與有關部門協商，以理順法律中心的經費渠道。三是對《審計決定》中提到的問題作了進一步的補充說明。四是根據你署《關于國土資源部就預算執行情況審計決定中有關問題補充說明的復函》（審函〔2004〕31號）的意見，我部已向財政部報告。
二、關于《審計意見》的落實情況
（一）關于預算編制方面的問題
《審計意見》指出的部本級動用結存資金16066.19萬元未納入當年預算、所屬外事服務中心2003年收入504.49萬元和支出688.66萬元未納入年初預算、所屬中國國土資源經濟研究院在基本建設項目支出預算中列支與項目支出預算內容不符的支出55.78萬元等問題，表明我部在預算編制方面仍存在薄弱環節，主要是預算法制觀念不強、預算管理意識淡薄。
針對該問題，我部開展了一系列的工作。一是進一步加大了《預算法》、《會計法》和《審計法》等財經法規的學習、宣傳力度。審計署對我部預算執行情況進行審計期間，我部召集所屬單位主要領導、財務負責人和項目負責人，通報有關情況，強調依法理財的重要性，并于3月4日舉辦了依法理財的專題講座。二是加強決算審核，確保部門決算的全面覆蓋。在匯審、編報2003年度部門決算時，對上述問題進行了重點審核。三是采取補救措施，完善有關手續。根據審計意見，結合部門預算編制的有關情況，我部4月份印發了《關于編報2004年項目預算實施方案的通知》，要求各預算單位對2004年預算編制“二上二下”的預算申報文本進行認真清理，補充、完善有關內容和手續。四是認真研究、及早部署2005年部門預算編制工作。要求各單位將動用上年結存資金等納入年度預算，確保預算的全面覆蓋。
（二）關于預算執行方面的問題
《審計意見》指出的我部扶貧工作經費由于沒有將扶貧項目經費和扶貧開發領導小組基本支出分別核定而造成的“截留、挪用”項目資金問題、土地整理中心自行調整交通工具購置項目預算和部本級從行政事業類項目“地質及礦產資源管理”項目經費中列支離退休人員及公用支出475.55萬元等問題，表明我部有關單位個別項目預算編制不夠細化，預算執行不夠嚴格。
今年，我部將繼續加強對所屬單位預算執行情況的監督檢查，在2003年對47個單位進行全面檢查的基礎上，督促各單位對存在問題及時進行整改、糾正，通過內部專項審計、專項審計調查和專題調研等方式，對10個國家重大專項和部門重點項目進行監督、檢查。同時，根據國家有關規定和財政部關于績效考評的要求，結合國土資源管理工作的實際，對中央財政預算安排的項目預算試行項目預算績效考評，以切實加強項目預算管理，進一步提高財政資金的使用效益。
（三）關于國土資源調查經費問題
《審計意見》指出的我部所屬中國地質調查局擠占國土資源調查專項經費212.69萬元用于發放工資津貼和中國國土資源航空物探遙感中心擠占國土資源調查等專項經費4228.24萬元用于基本支出等問題主要源于《國土資源調查專項資金管理暫行辦法》沒有及時出臺，不便于專項經費的使用管理。目前，我部已與財政部制定并印發了《國土資源調查專項資金管理暫行辦法》。今后，我部將督促有關單位嚴格執行《國土資源調查專項資金管理暫行辦法》的規定，加強國土資源調查經費的使用管理。
（四）其它問題
所屬人力資源開發中心已經制訂了收款計劃，催收1998年出借的資金50萬元。中國地質環境監測院將根據審計意見加強對所屬三峽地質災害監測中心的管理與監督。
國家測繪局2003年度預算執行審計結果
（二○○四年十一月一日公告）
根據《中華人民共和國審計法》的規定，2004年1月至2月,審計署對國家測繪局2003年度預算執行情況進行了審計。并延伸審計了中國測繪科學研究院、國家基礎地理信息中心兩個直屬事業單位2003年度預算執行情況(部分項目及資金),重要事項追溯到以前年度。
一、基本情況
國家測繪局屬國土資源部管理的國家局，是主管全國測繪事業的行政機構。審計結果表明， 2003年度國家測繪局預算執行情況較好，財務管理比較規范，預算安排較為合理，沒有發現截留、擠占和挪用預算資金等嚴重問題。
二、審計發現的主要問題
（一）國家測繪局當年收到所屬單位上繳的行政事業性收費收入418萬元。到2003年底,上述資金仍在局財務“應繳財政專戶”中掛賬，未按規定及時繳入中央財政專戶。
（二）4個基礎建設項目（總金額為617.6萬元）已超過了建設年限, 至2003年末仍未完成，不利于預算資金的有效使用。
（三）對已完成的國家基礎測繪設施建設項目未進行整體驗收。該項目由國家測繪局自1999年開始組織實施。到2003年底,33個單項工程已全部完成,國家測繪局已分別進行了單項驗收,但對該項目的整體驗收和結題工作尚未進行，不符合《中央本級項目支出預算管理辦法》中“項目完成后，項目單位要及時組織驗收和總結，并將項目完成情況報中央部門；中央部門要將項目完成情況匯總報送財政部”的規定。
（四）對部分逾期合同項目及多年以前形成的應收款項，未按規定及時進行清理。一是國家測繪局在2001年7月分別與3家公司簽定國家基礎航空攝影招標項目合同，合同資金總額1 682萬元，規定項目實施單位應在2002年7月30日前完成此項工作。截至2003年底,測繪局已支付預付款420萬元，但上述3個項目因天氣因素無法完成全部拍攝，測繪局未及時辦理合同終止手續，預付款仍掛在賬上，未對項目進行清理，不符合財政部《國家基礎航空攝影經費管理辦法》關于“預算執行過程中，發生項目終止、撤銷、變更、追加預算的，必須按規定的程序報批”的規定。二是截至2003年底，國家測繪局財務賬反映，屬于2000年以前發生的應收款項1090萬元；屬于項目已完成，但仍在預撥經費中掛賬的款項51萬元；屬于以前年度建立副食基地的投資款，現仍在局機關行政財務掛賬的30萬元。上述做法不符合《財政部、國家測繪局關于印發<測繪事業單位會計制度>的通知》關于“應收及預付款項應以實際發生數額記賬。這些款項還應定期與債務人對賬核實，及時結算、催收”以及《行政單位財務規則》關于“行政單位應當嚴格控制暫付款的規模，并及時進行清理，不得長期掛賬”的規定。
三、審計處理情況及建議
審計結束后，審計署按照國家法律、法規規定，及時下達了《審計決定書》和《審計意見書》，對部分行政事業性收費收入未及時繳入中央財政專戶問題,要求盡快繳入，并提出以下建議:（一）應加強對尚未完成的基礎建設項目工程的管理,抓緊實施, 促進國家測繪事業的健康發展；(二)應抓緊與有關部門聯系，盡早完成對國家基礎測繪設施建設項目的驗收、結題；(三)應盡快組織人員，對尚未執行完畢的國家基礎航空攝影招標項目執行情況進行檢查、清理，并將清理結果報財政部；(四)應進一步嚴格執行有關規定，對長期掛賬的往來款項，及時組織人員進行清理。
四、審計發現問題的整改情況
國家測繪局接到審計決定書和審計意見書后，非常重視，召開了相關部門和單位參加的專題會議，針對審計提出的問題，逐條落實整改，并于2004年6月向審計署報送了落實情況的書面報告。目前，應上繳的行政事業性收費收入已按審計決定執行完畢；對以前年度遺留的部分基礎建設未完工、航攝合同未執行、基礎測繪項目未整體驗收結題以及往來款項清理等問題，已著手進行整改落實。
附件：國家測繪局關于落實2003年度預算執行情況審計決定整改情況的報告
國家測繪局關于落實2003年度預算執行情況審計決定整改情況的報告
審計署：
《審計署意見》（審建設意[2004]120號）（以下簡稱《審計意見》）和《審計署關于國家測繪局2003年度預算執行情況的審計決定》（審建設決[2004]121號）（以下簡稱《審計決定》）下達我局后，我局非常重視，針對《審計意見》和《審計決定》提出的問題，召開了由有關部門和單位參加的落實審計意見和執行審計決定的會議。經過認真研究，逐條落實整改。
一、關于“審計意見”中有關問題的整改建議
1、關于“部分基礎建設項目管理力度不強，不能保證相關工程按期完成”的問題。建設部大院測繪宿舍樓加固項目250萬元，經報國務院機關事務管理局批準同意（國管房改[2003]166號），加固項目經費250萬元用于該樓的拆遷重建，目前正在按計劃進行；車道溝煤改氣項目尾款72.9萬元，該項目已基本結束，正在進行竣工決算；玉淵潭煤改氣項目尾款123.47萬元，該項目國管局已調整實施方案，調整后核減該項工程款111萬元，尾款將與聯建單位中國水利水電科學研究院盡快結清；老干部活動中心改造項目尾款171.23萬元，按照北京市規劃委文件要求（規意字[2003]1496號），該項目因涉及變更改造方案，新方案待批復后實施。
2、關于“國家基礎測繪設施建設項目尚未整體驗收”的問題。鑒于各單項工程驗收工作已經全部結束，整體驗收工作已開始按計劃實施，2004年7月將完成整體驗收工作。
3、關于“在2001年簽訂的航攝招標合同未執行”的問題。該項目涉及三個航攝單位（中飛通用航空公司、太原航空攝影有限公司、煤航實業發展有限公司），合同總金額1682.68萬元，其中已支付預付款420.67萬元。以上項目均已超過合同期限且未執行，主要原因是由于天氣的影響，合同測區航攝無法實施，建議合同終止執行，并根據《合同法》的有關條款，結合承辦單位國家基礎地理信息中心提出處理意見，對獲取部分資料的，進行驗收后據實結算；對未獲取資料的，只支付規定的調機費；對預付款多出實際結算部分的，要求航攝單位將多余款退還我局。
4、關于“其他應收款未及時清理”的問題。其中90年代初發生的“1：5萬比例尺地形圖更新項目”預撥款51萬元，主要因為該項目時間跨度長，且項目在執行過程中有的發生變更，根據國土司提出的清理建議，對項目已完成的部分予以結算，并辦理結算手續，對未完成項目的，將預付款收回；2000年以前發生的其他應收款1090萬元，主要是下屬單位借用的周轉金等，有的尚未到期，對到期的我局將按有關會計制度的要求，向有關單位發出催款通知，及時收回和清理；局機關行政財務“暫存款”30萬元，主要是與有關單位聯合開辦副食基地的投資款，該款項投資時間較長，人員變動較大，有的被投資方已經解散或變更，形成投資損失，我局將按照有關規定，做好投資款的回收及清理處置工作。
二、關于審計決定中有關問題的整改建議
關于“收到所屬單位上繳的行政事業性收費收入418萬元未及時上繳的問題”。該項收入屬2003年底收到，加上收入收繳制度的改革，年末時未及時上繳，目前已與財政部國庫司取得聯系，近期將款項全額上繳中央財政專戶或中央匯繳專戶。
我局認為，一年一度的部門預算執行情況審計，在促進我局進一步加強預算管理，提高預算資金使用效率，規范會計核算行為等工作起到了積極作用，對此我局表示感謝。
中國工商銀行2002年度資產負債損益審計結果
（二○○四年十一月一日公告）
為促進國有商業銀行防范風險、提高效益、規范管理，建立安全高效穩健的金融運行機制，2003年2月至10月，審計署組織17個駐地方特派員辦事處，對中國工商銀行（以下簡稱工商銀行）總行及其21家分支機構2002年度資產負債損益的真實、合法和效益情況進行了審計。
一、基本情況
這次審計圍繞“風險、效益、管理”，以檢查內控制度為切入點，以審計資產質量為主線，以揭露重大違法違規問題為突破口，以從政策、制度和監管上分析原因、提出建議為目的，重點關注了銀行風險較高的業務和對銀行效益有重大影響的財務問題。
從審計情況看，近年來工商銀行認真貫徹執行黨中央、國務院關于金融工作的方針政策，通過加強財務管理和成本控制、實施全面風險管理、推進內控體系建設、加快技術創新、調整經營結構、加大呆壞賬核銷力度等措施，逐步加快銀行商業化進程，各項業務穩步發展，資產質量有所好轉，財務狀況進一步改善，綜合競爭力顯著提高。自2000年扭轉經營虧損局面至2002年底，該行累計實現經營利潤891億元，提取風險撥備529億元，核銷不良貸款和財務包袱922億元，體現賬面利潤182億元；2000年剝離部分不良資產后，當年首次實現不良貸款占比和絕對額雙下降，2001年持續雙下降，2002年資產質量得到進一步改善，不良貸款額和不良貸款率分別從年初的7 948億元、30.12％，下降到年末的7 590億元、26.01％，分別下降了358億元、4.11個百分點；2000年至2002年，全系統共撤并1.1萬個分支機構，分流富余人員13萬人。但審計也發現，工商銀行在經營管理、風險控制、財務核算等方面仍存在一些薄弱環節，一些分支機構違規發放貸款、違規辦理票據承兌和貼現等問題時有發生。審計還查出各類涉嫌違法犯罪案件線索30起，涉案金額69億元。
二、審計發現的主要問題
（一）票據業務方面。近年來，銀行票據業務發展迅速，僅工商銀行2002年累計票據交易就達8759億元，比上年增長35％；票據融資余額957.8億元，比上年增長44％。但同時，票據市場管理混亂的問題十分突出，主要表現為：一些地方大量無真實貿易背景的票據充斥市場，一些企業把銀行票據當作低成本融資的工具；一些銀行分支機構為了自身經濟利益，不按規定辦理銀行承兌匯票的簽發、承兌和貼現，甚至將票據業務作為虛增經營業績、降低不良貸款率的手段，由此給不法分子套取銀行資金造成可乘之機。經審計抽查，共發現違規辦理銀行承兌匯票承兌和貼現金額101.07億元。在一些地方，甚至出現以提供虛假貿易合同、增值稅發票為主要“服務”內容的公司，專門對無真實貿易背景的銀行承兌匯票進行“包裝”，幫助企業大量套取銀行信貸資金，有的貼現資金被違規直接劃到個人儲蓄賬戶，造成較大風險。如洛陽芬萊商貿有限公司與銀行工作人員內外勾結，2002年僅為大連實德塑料工業公司及其關聯企業就“包裝”銀行承兌匯票4.92億元。2001年以來，該公司通過此類“業務”共收取好處費216萬元。
（二）城市建設貸款業務方面。由于城市建設貸款是近年來一些商業銀行新增貸款投向的重要領域。但有的商業銀行為了爭奪這項貸款的市場份額，往往放松貸款管理，甚至違規發放貸款。從審計情況看，相當多的城市建設貸款存在貸款和擔保主體不合規的問題，有的是違反規定直接向政府機關發放貸款；有的貸款由地方財政部門違規擔保；有的貸款雖由地方政府控制的其他公司擔保，但保證能力往往不足。由于一些地方政府超越自身財力搞城市建設，給銀行城市建設貸款帶來一定風險。如長春市東南建設有限公司貸款總額14.56億元（其中工行貸款6.37億元），貸款本息由開發區財政局負責償還，每年僅還息就需9000萬元，而2002年開發區財政收支結余僅2900萬元，還款壓力巨大。
（三）個人消費信貸方面。個人消費信貸近幾年呈快速增長趨勢。但由于一些銀行在風險控制和管理方面的措施沒有跟上，致使一些單位和個人通過偽造虛假資料，騙取住房和汽車等個人消費貸款的問題時有發生，有的甚至是銀行員工和不法分子內外勾結，合謀騙取銀行資金。審計發現的突出問題有：1．以消費信貸名義經營謀利。如2002年上海市分行外高橋保稅區支行向“姚康達”一人就發放個人住房貸款7141萬元，購買住房128套，用于“炒樓”營利。2．利用虛假資料套取銀行資金。如審計抽查北京市分行翠微路支行截止2003年6月末7.91億元汽車消費貸款發現，汽車特約經銷商和購車人通過提供虛假資料，騙取的銀行貸款有9650萬元，占抽查金額的12％。
（四）民營企業貸款業務方面。審計發現，不少民營企業采取關聯公司相互擔保等方式，從商業銀行套取巨額貸款，造成信貸資金嚴重損失。如廣東省佛山市民營企業主馮明昌利用其控制的南海華光裝飾板材有限公司及其關聯企業（以下簡稱華光集團），自1996年以來，累計從工商銀行廣東南海支行取得貸款386筆、金額74.21億元，截至審計日，尚有余額19.29億元。審計貸款資金去向發現，馮明昌通過非法渠道直接提現1.1億元，轉入個人儲蓄存折10.45億元，其中部分資金被非法匯出境外。由于貸款被大量轉移挪用，且大部分抵押物無效，上述貸款已形成重大風險。又如1994年以來，吉林省恒和企業集團有限責任公司等13家關聯企業，采用多種手法合謀騙取銀行貸款。截止2002年末，該集團累計向工行吉林省分行貸款28.06億元，余額7.23億元，其中面臨損失3.66億元。
（五）財務管理等方面。審計發現，工商銀行在財務管理等方面還存在一些薄弱環節，其中一些突出問題已移交監察部、銀監會處理。如北京市分行朝陽支行無視國家三令五申，不僅未按規定對1996年以前違規形成的賬外資產2.18億元進行清理，還將其中的1.21億元“小金庫”資金繼續存放賬外，并與1997年以后通過截留收入等方式形成的9 686萬元賬外資金一道進行賬外經營、濫發獎金，造成嚴重損失。廣東省分行1992年以來，通過自辦經濟實體廣東南粵信托房地產開發有限公司以貸款形式向境內外累計投資13.57億元，該行長期疏于管理，沒有對南粵公司采取有效措施進行清理，也未及時開展境外資產保全，2000年南粵公司負責人李少鵬在境外變賣部分資產后攜巨款出走，9億多元國有資產難以收回。
三、審計處理情況和審計建議
對審計查出的工商銀行各項違規問題，審計署已依照國家有關法規作出了相應處理；對審計發現的涉嫌犯罪案件，已移送司法機關。同時，針對審計揭露的突出問題，審計署注意從政策、制度和監管等方面分析原因，向國務院上報了專題審計報告，并將審計情況向有關方面作了反映。根據審計情況，審計署建議：
（一）國有商業銀行應將改革的著眼點放在健全、完善內部經營機制上。從這些年審計的情況看，國有商業銀行經營管理中之所以存在一些普遍性問題，其根本原因是商業銀行尚未按照現代企業制度的要求建立起完善、科學、有效的內部管理和約束機制。有的分支機構為了完成上級下達的降低不良貸款率、增加收入等考核指標，往往只顧眼前利益，不考慮銀行長遠發展；有的為了部門或個人利益，不執行已有的規章制度，放松風險管理，盲目擴張業務，導致部分銀行業務出現風險。因此，下一步國有商業銀行應重點完善內部經營機制，真正建立起以防范風險為核心的內部控制制度和以銀行長遠利益為目標的自我約束機制。
（二）加強對國有商業銀行分支機構“一把手”的監督制約。銀行重大經濟案件時有發生，與一些分支機構內部控制制度和風險防范機制不健全、不落實，特別是對“一把手”的監督制約機制不完善有直接關系。如前述廣東省華光集團在騙貸過程中，盡管工商銀行部分信貸管理人員也曾提出過異議，但由于對華光集團的貸款是由分支行“一把手”決定的，因此該集團從工商銀行獲得的授信額度和貸款余額始終在增加，銀行風險也越來越大。在該集團貸款已出現重大風險的情況下，工行廣東南海支行仍將這些貸款作為正常類貸款反映，當地有關監管部門也沒有對此給予應有的關注。為有效防范重大經濟案件給銀行經營帶來的損失，建議銀監會和各國有商業銀行采取切實可行的措施，加大對分支機構“一把手”的制約和監督。
（三）盡快對現行金融法規不完善的地方加以修訂。例如，現行的票據法規要求，企業在辦理票據業務時，僅需向銀行提供增值稅發票復印件。這就為一些企業和不法分子利用虛假增值稅發票套取銀行資金提供了可乘之機。另外，現行法規要求，銀行在辦理票據承兌、貼現、轉貼現等業務時都要對票據貿易背景的真實性進行審核，但實際上在很多情況下（如異地貼現、轉貼現），這種審核是難以操作的，最終造成責任無法落實。建議銀監會和人民銀行抓緊對相關票據法規進行修訂，應明確規定由承兌銀行承擔審核票據貿易背景的責任，并要求企業在開立承兌匯票時提供有關增值稅發票原件；同時，銀監會應進一步加大對承兌銀行票據業務的監督力度，以盡快制止和糾正當前票據市場的混亂狀況。
（四）加快銀行電子信息系統的開發和利用。目前商業銀行的信貸管理水平難以有效控制跨地區集團公司和關聯企業間的貸款風險，致使一些重大金融詐騙案件時有發生。建議銀監會和各國有商業銀行總行加強電子信息系統的研究開發，并利用電子數據隨時關注和分析分支機構的大額貸款情況和貸款企業情況，以及時有效防范各種風險。
四、審計發現問題的整改情況
國務院領導高度重視這次審計結果，在審計報告及有關的信息材料上作了重要批示，要求工商銀行認真分析問題的根源，采取切實有力措施予以改進，同時要求各商業銀行結合貫徹中央宏觀調控措施進行一次普遍自查。工商銀行針對審計發現的問題，采取積極措施予以全面整改，目前已初見成效：一是圍繞加強內部管理、完善內控機制，開展了信貸和票據業務的綜合整治，規范票據業務管理，抑制城市建設貸款風險，改進和加強個人消費信貸管理。二是徹底清理自辦實體，改進清算系統，嚴格財務核算和管理。三是按照從嚴治行的方針，整頓管理較亂的機構，加強薄弱環節控制，對審計揭露問題涉及的336名責任人進行了嚴肅處理。
附件1：審計的中國工商銀行21家分支機構名單
附件2：中國工商銀行關于落實審計建議加強內部整改情況的報告
附件1：
審計的中國工商銀行21家分支機構名單
中國工商銀行甘肅省分行
中國工商銀行廣東省分行
中國工商銀行河北省分行
中國工商銀行河南省分行
中國工商銀行黑龍江省分行
中國工商銀行湖北省分行
中國工商銀行吉林省分行
中國工商銀行江蘇省分行
中國工商銀行遼寧省分行
中國工商銀行山東省分行
中國工商銀行四川省分行
中國工商銀行云南省分行
中國工商銀行浙江省分行
中國工商銀行北京市分行
中國工商銀行上海市分行
中國工商銀行重慶市分行
中國工商銀行大連市分行
中國工商銀行寧波市分行
中國工商銀行青島市分行
中國工商銀行深圳市分行
中國工商銀行上海票據營業部
附件2
中國工商銀行關于落實審計建議加強內部整改情況的報告
審計署：
2003年2月到10月審計署對我行2002年度資產負債和損益情況的審計是全面而深入的，審計結果對我行近年來改革發展和經營管理情況的評價實事求是，指出的問題客觀存在，審計建議切實可行。通過這次審計使我們更加清醒地認識到，雖然近些年全行內部管理和風險控制不斷加強，但管理中仍然有不少漏洞和隱患，個別分支機構管理還十分薄弱。我行領導班子對這次審計高度重視，本著邊查邊糾、重在整改的原則，從審計進駐到審計結束，多次召開黨委會、行長辦公會和專題會議，針對審計指出的問題研究整改措施，嚴厲查處有關責任人。對一些嚴重違規問題和案件線索，總行直接組織和配合有關部門查處；對帶有苗頭性、傾向性問題深入分析原因，組織了多個全行性大檢查，并從體制和機制上研究治理措施。通過一系列整改，已取得階段性成效。
一、嚴肅查處違規責任人員
我們對這次審計揭露的各種違規問題，在深入核查、分清責任的基礎上，本著從嚴治行的方針，按照黨紀、政紀和行規，對責任人進行了嚴肅處理，不僅追究了直接經辦人員的責任，而且上追一級，追究了有關管理人員和領導干部的責任。審計結果中提及的河南個別分支機構員工內外勾結、利用票據“包裝”詐騙資金案，我行已對26名有關責任人作出處理，其中行政開除17人，撤職1人，移交司法機關4人；在查處廣東南海支行對華光裝飾板材有限公司貸款風險問題中，處理責任人26名，其中行政開除11人，移交司法機關10人；在查處北京朝陽支行私設“小金庫”問題中，處理責任人18名，其中行政開除4人；對上海外高橋保稅區支行違規發放個人住房貸款中負有責任的支行副行長予以行政開除處分。這次審計揭露出的違法違規問題，除少數還在進一步核查和責任認定中之外，絕大多數責任人員已經處理完畢。到目前，共計處理責任人368名，其中開除42人，撤職18人，記過、記大過81人，解除勞動合同和辭退10人。
這次全面審計和對違法違規人員的嚴厲懲處，不僅對極少數不法分子和違規違紀人員形成了強大的震懾，也進一步教育了廣大干部員工，使全行更加深刻地認識到，越是改革發展任務艱巨，越要注意堅持依法合規經營和從嚴治行，這是順利推進現代金融企業建設和各項業務創新發展的根本保障。自從這次全面審計以來，全行普遍加強了行風行紀建設，進一步落實了管理和案件防控責任，明確和細化了違規處罰規定。還建立了處理違規違紀人員聯席會議制度，規范和監督對違規違紀人員的處理，并定期通報全行，不斷進行警示教育。
二、認真開展內部整改
針對審計指出的突出問題，我們對有關業務領域、分支機構和管理環節進行了重點整治。對屬于不符合政策規定的問題，我們要求全行加強對國家政策的理解和把握，及時制止不規范行為，并就政策執行中出現的一些新情況、新問題積極向有關部門反映：對屬于過去清理出來的違規或賬外經營問題糾正不徹底的，進一步加強清查工作，明確責任，徹底落實整改措施和管理要求；對管理薄弱、風險突出領域和部位，著重強化風險管理和內部控制，制定和完善了20多項制度辦法。
（一）規范票據業務管理。我們及時向全行通報了審計部門反映的票據市場秩序混亂和我們一些分支機構存在的票據業務違規問題，要求迅速采取措施加以糾正，加強風險防范?？傂羞€相繼組織了兩次票據業務專項稽核，責令存在問題較多的機構暫停業務，限期整改。經過半年多的清理整頓，違規問題得到了全面糾正，審計及各種檢查發現的無真實貿易背景的票據已全部收回，沒有發生資金損失。我們在認真糾正違規的同時，剖析根源，汲取教訓，進一步規范票據業務操作流程，完善相應的制度辦法，在全行實施了票據業務統一歸口管理、專業化經營和計算機實時監控，從根本上提高了票據業務風險控制能力。截至今年8月末，全行票據融資余額2703億元，不良率僅為0.03％。
（二）完善城市建設貸款管理。我們在全面調查全行城建貸款情況、糾正存在問題的基礎上，結合貫徹國家宏觀調控政策，系統規范了貸款管理辦法，特別是對城建項目的分類、貸款準入條件、評審方式、還款來源評價、地方財政償債風險評價、貸款擔保和避險措施等方面做了明確規定，還根據地方財力及增長能力核定了各行城建貸款總量控制指標，全面加強了對此類貸款的信用風險和政策性、區域性風險的防范。從目前各地固定資產投資項目清理情況來看，我行的城建項目貸款尚未出現明顯的風險隱患。
（三）加強個人消費信貸管理。我們在全行開展了個人消費信貸業務大檢查，重點查處和糾正了個別分支機構住房按揭和汽車消費貸款業務中存在的“假按揭”問題，對管理不嚴、風險加大的分支機構予以了收權嚴控。對北京翠微路支行等13個二級分行的個人消費信貸業務進行停牌整頓，總行和分行聯合派出工作組現場指導和督促整改。目前，審計指出的上海外高橋保稅區支行向一人發放的7141萬元個人住房貸款已全部收回；北京翠微路支行被汽車經銷商和購車人利用虛假資料套取的銀行資金已收回 2633萬元，另有3500萬元也已落實了保全措施。我們還進行了個人消費信貸業務流程再造，徹底分離前后臺業務，完善風險控制體系，實施個人消費信貸業務“精品工程”，有效保證了貸款質量。截至今年8月末，我行個人消費類貸款余額為4652億元，不良率控制在1.35％的較低水平。
（四）改進民營關聯企業貸款管理。我們根據民營關聯企業的資金運作特點和風險特征，改進了相應的信貸管理制度辦法，突出加強對民營關聯客戶實際控股股東情況的分析、資本金來源的審查、關聯擔保的管理和交叉違約的控制，嚴防關聯交易風險?？傂型ㄟ^客戶信息計算機管理系統，加強了關聯企業貸款的集中監控，對其中關聯關系復雜、存在風險苗頭的客戶及時向貸款行進行風險提示，要求給予充分關注。對已經出現的風險落實資產保全措施和責任人，通過清收、訴訟、重組等多種方法，最大限度地化解貸款風險。我們還加強了對關聯企業的統一授信控制，并且對貸款額度較高、跨區域經營的客戶由總行直接進行授信，從而有效防范了關聯客戶過度融資和整體風險。
（五）嚴格財務管理。針對個別機構私設“小金庫”的問題，組織全行開展“小金庫”和截留收入問題大清查，并層層簽訂《杜絕“小金庫”承諾書》，明確今后再發現私設“小金庫”問題，對有關責任人一律開除。對審計指出的北京朝陽支行私設“小金庫”從事賬外經營問題，我行及時組織工作組進行調查和清收。目前已收回拆借資金250萬元，對7100多萬貸款及應收款落實了還款計劃，對賬外資產作了并賬清理。同時我們立足于從制度上防止發生新的財務違規行為，積極推進財務管理體制改革，上收財務核算層次，清理內部賬戶，規范會計科目使用，提高了財務管理水平。
我行高度重視自辦經濟實體清理工作，經過長達八年的清理整頓，至2003年6月末，全行3000多家自辦經濟實體己全部關閉或脫鉤。為避免自辦經濟實體關閉過程中的道德風險和國有資產流失，今年對這項工作實行總行集中統一管理。對審計指出的南粵公司問題，我行正組織力量進行深入調查，做到情況清、賬冊清、資金清、損失清、責任清，落實資產保全措施，盡量挽回損失。
三、以改革促管理
我們在按照黨中央、國務院關于金融工作的總體部署和確立的國有商業銀行改革目標，推進現代金融企業建設中，認真研究和吸納了審計建議，把深化改革、強化管理與落實國家宏觀調控政策有機結合起來，加快提高全行的經營管理水平。
（一）認真貫徹落實國家宏觀調控政策。充分發揮國有銀行在宏觀調控中的應有作用，堅決執行穩健的貨幣政策，合理控制信貸規模，依法合規、均衡審慎地掌握貸款投放。加強信貸政策與產業規劃和各項經濟政策的協調，堅持有保有壓，有進有退，區別對待，把好信貸投向，加快信貸結構調整。
（二）扎實和快速地推進資產質量改善。首先，確保新增貸款質量。目前我行1999年以來發放的貸款已占到全部貸款余額的三分之二，其不良率僅為1.36％，達到國際銀行業先進質量水平，成為我行每年利潤增長的重要來源。我們一定確保長期管好這塊貸款增量。其次，控制住存量貸款劣變。我們計劃用3年左右的時間徹底解決歷史上形成的潛在風險較大的貸款借新還舊問題，切斷不良貸款形成的源頭。第三，加速處置不良資產。從2000年剝離部分不良資產以后到現在大約40個月的時間里，我行不良資產余額每月平均凈下降50億元。我們將綜合運用各種政策和手段，繼續保持這種不良資產快速下降的態勢。
（三）不失時機地推進綜合改革。在積極做好股份制改造準備的同時，加快管理體制改革和經營機制轉換，完善內部公司治理。一是以科學的發展觀為指導完善發展戰略，大力推進經營結構調整和增長方式、盈利模式的轉變。二是健全內部控制機制和風險管理體系。完善內審垂直管理體制，強化內部審計的獨立性、權威性和有效性。按照巴塞爾新資本協議要求，加快開發應用內部評級法，構建覆蓋信用風險、市場風險、操作風險的全面風險管理體系。三是推進業務流程再造和組織機構整合。按照以客戶為中心、以風險控制為主線的原則，建立科學高效的業務流程和組織架構。四是改革財務和會計制度。實施更加審慎的會計制度，逐步與國際會計準則接軌。擴大國際審計，規范信息披露制度。五是擴大現代信息技術在管理領域的應用，不斷提升管理信息化水平。
（四）加強員工隊伍建設。深入實施人才戰略，建立市場化的人力資源管理體制和有效的激勵約束機制，開展全員培訓，提升員工素質，優化隊伍結構。制定高級管理人員道德規范，建立對領導干部全方位的教育監督管理體系，特別是加強對分支機構“一把手”的監督制約，加大對各項決策程序和“權、錢、人”等重點環節的管理與檢查力度，促進從嚴治行落到實處。
總之，這次審計署的全面審計，是對我行經營管理的巨大幫助。我們一定以此為促進，大力整肅行風行紀，積極推進綜合改革，完善公司治理，健全經營機制，全面提高經營管理水平。
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