上海市審計局局長 王建平
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
我受市政府委托，向市人大常委會報告2016年度市本級預算執行和其他財政收支的審計情況。
根據《中華人民共和國審計法》和《上海市審計條例》等法律法規，市審計局對2016年度市本級預算執行和其他財政收支情況進行了審計。審計工作緊緊圍繞市人大常委會提出的要求和市政府工作部署，堅持依法審計、客觀求實、鼓勵創新、推動改革，按照《關于本市實行審計全覆蓋的實施意見》要求，深入推進對公共資金、國有資產、國有資源的審計全覆蓋，加大對各項政策措施落實情況的跟蹤審計，服務本市經濟社會持續健康發展。
2016年，全市各部門認真貫徹落實市委、市政府決策部署，按照繼續當好全國改革開放排頭兵、創新發展先行者的要求，積極推動各項改革創新舉措，全市經濟社會平穩發展?？傮w上看，市本級預算執行情況較好。
——堅持穩中求進，財政收入穩步增長。全面推開“營改增”試點，實現增值稅對貨物和服務的全覆蓋；加大“減稅降費”政策實施力度，進一步降低實體經濟企業成本；加強稅收和非稅收入征管，2016年市級一般公共預算收入完成預算的104.1%，增長11.4%。
——聚焦上?？苿撝行慕ㄔO，加大財政科技投入。2016年安排市級科技資金201.6億元。創新財政投入方式，設立總量為285億元的集成電路產業投資基金，擴大創業投資引導基金總量規模，完善天使投資風險補償機制；加大對中小微企業融資擔保的支持力度，當年安排20億元，成立上海市中小微企業政策性融資擔?；?，多項舉措全面服務本市科創中心建設。
——深化財政改革，推進財政管理科學化、規范化。進一步在基數核定、財力分享等方面向區級傾斜，擴大市對區轉移支付規模，將部分市級專項資金納入轉移支付范圍；按照財政部要求，在市區兩級開展財政專戶清理工作；進一步推進財政監管體系建設，健全完善預算支出執行管理的通報和考核機制，加大財政存量資金盤活力度，實現重點支出項目績效目標管理全覆蓋。
——進一步推進審計整改工作。市政府專門部署審計查出問題的整改工作，落實整改責任，明確整改要求。有關部門、單位認真落實，積極整改，及時收回資金、調整賬目、完善制度。市審計局進一步加大跟蹤檢查力度，督促清單反映問題的及時整改。同時，配合市人大常委會開展對重點問題整改情況的專項監督。2016年12月，市人大常委會聽取和審議了市政府關于審計整改情況的報告，對24個部門和單位進行了專題詢問。截至目前，各單位基本整改完畢，促進增收節支和挽回損失88.5億元，制定完善制度183項。
一、財政管理審計情況
按照預算法規定，市審計局對市財政局編制的市本級財政決算草案在上報市政府前進行了審計。根據市財政局編制的政府決算草案，2016年度市本級“四本預算”收支決算情況如下： 與向市十四屆人大五次會議報告的預算執行數相比，市本級一般公共預算收支決算數增加2.4億元；市本級政府性基金收支決算數和國有資本經營收支決算數不變；全市社會保險基金收入決算數減少18.8億元，支出決算數減少8.9億元，收支減少的主要原因是按實清算后各項社會保險基金收支情況作相應增減變動。審計結果表明，2016年，“四本預算”均實現收支平衡，完成年初市人大批準的預算，預算管理情況總體較好，決算收支基本真實，但還存在一些需要改進的問題。
（一）預算收入審計情況
1.部分企業未及時繳納相關稅收。250家企業少繳2016年度房產稅、城鎮土地使用稅和印花稅，涉及金額共計4603.97萬元。
2.部分土地補償款及出租收入未及時上繳市級國庫。2016年，市土地儲備中心未及時將收到的4幅地塊劃撥補償款上繳市級國庫，涉及金額8.04億元；市土地儲備中心等2家單位未及時將收儲地塊臨時出租收入上繳市級國庫，涉及金額共計1379.33萬元。
3.部分殘疾人就業保障金未及時上繳。審計抽查13家企業發現，2016年，有2家人力資源服務企業欠繳殘疾人就業保障金，涉及金額共計4894.62萬元。
4.未按規定繳納工傷保險費。2016年，有132個建筑施工項目的施工總承包企業未按規定為從業人員繳納工傷保險費，涉及金額共計486.05萬元。
5.部分國有企業損益核算不規范，影響國資收益計繳基數的準確性。2016年，有4家國有企業因上年度少計收入或成本費用核算不準確，少計利潤總額共計4.29億元，對當年度國資收益計繳基數的準確性產生影響。
（二）預算支出審計情況
1.土地儲備資金未按進度申請撥付。土地儲備機構未按項目實際進度申請資金撥付，導致大量資金沉淀。審計抽查發現，2016年，個別土地儲備機構的2個土地收儲項目，在當年已到位資金尚有40.21億元未使用的情況下，又向主管部門申請獲得資金23.24億元。截至2016年末，上述資金后續僅使用3.15億元，結存60.30億元。
2.青年大學生創業補貼支出預算執行率低。2016年，市級失業保險基金預算安排8000萬元，用于青年大學生創業社會保險費補貼。當年支出189.48萬元，預算執行率僅為2.37%。主要原因是市區兩級補貼政策銜接不到位，區級補貼標準高于市級，且不能重復享受，申請該項市級補貼資金的人數較少。
3.國資經營預算安排的個別專項資金結余較大。2016年，國資經營預算年初安排董監事專項資金預算407.31萬元，當年11月，市國資委全額申請撥付上述資金，未根據人員變動情況及時調整，造成年末賬面結余390.46萬元。
（三）預算管理審計情況
1.部分區財政專戶未按規定清理。審計抽查５個區發現，有2個區部分財政專戶未及時清理撤銷，2個區已清理撤銷專戶的資金并入其他專戶核算，個別區在社保專戶中核算投資紅利等資金。
2.部分單位預算安排未充分考慮以前年度執行情況。根據財政預算執行系統數據分析，2016年，7家預算單位共7個項目，在連續兩年預算執行率較低的情況下，仍參照以前年度預算數編制本年預算，造成2016年預算執行率低于40%。
3.部分企業未享受附加收費減免政策。2016年，263家符合條件的企業未能按規定享受免繳教育費附加及地方教育費附加政策，涉及免繳金額共計7.04萬元。
4.污水處理費代征單位未經批準自行確定征收標準。2016年3月起，本市將污水處理費納入政府性基金預算管理，并制定了相應的征收標準。但作為代征單位的３家自來水公司未經批準，自行確定以前年度水量的適用征收標準，涉及水量共計291.36萬噸。
5.技術創新和能級提升項目未按時完成驗收。截至2017年3月末，國資經營預算安排的技術創新和能級提升項目中，有11個應完成驗收的項目仍在驗收過程中，平均驗收用時已超規定期限6.9個月。
二、部門預算執行和其他財政收支審計情況
（一）部門預算執行審計情況
經對13個市級預算部門及單位2016年度部門預算執行和其他財政財務收支情況進行審計，結果表明，有關部門不斷加強預算管理，建立健全有關規章制度，部門預算執行情況總體較好，但由于預算編制水平不夠科學精細、項目實施進度與資金撥付進度不匹配等原因，還存在一些問題：
1.預算編制不準確、不細化。一是個別部門未足額編制當年度人員經費預算，也未及時調整，造成人員經費占用公用經費及專項經費，涉及金額共計379.22萬元。二是2個預算部門部分項目支出預算，未按預算編制要求細化到具體使用單位或項目，涉及金額共計2809.42萬元。
2.支出未嚴格按預算執行。一是5個預算部門的49個項目預算執行率低于50%，涉及預算金額共計2.12億元。二是3個預算部門未按項目實際進度支出，涉及預算金額共計269.34萬元。三是3個預算部門及單位改變預算資金用途，涉及預算金額共計95.78萬元。
3.違反財政管理規定。一是8個預算部門及單位部分商品、貨物及服務未執行政府采購規定，涉及金額共計1億元。二是4個預算部門未按規定將租金收入、利息收入等上繳財政國庫，涉及金額共計974.98萬元。三是8個預算部門及單位部分差旅費、培訓費等支出，未按規定使用公務卡結算，涉及金額149.95萬元。四是2個預算部門以代幣卡、現金形式報銷、發放經費，涉及金額共計233.41萬元。
4.“三公”經費使用管理不規范。一是2個部門的下屬事業單位借用企業及外單位車輛，使用公務用車運行維護費為工作人員車輛加油，涉及車輛4輛、金額2.08萬元。二是2個部門超預算列支因公出國（境）費用，涉及金額共計26.38萬元。
5.部分事業單位超額發放績效工資。4個預算部門下屬事業單位在核定的績效工資額度外，以專項獎勵、通訊費、交通費補貼等名義發放員工福利及報銷費用，涉及金額共計152.81萬元。
（二）部門決算草案審計情況
經對12個市級預算部門2016年度決算草案審計，結果表明，各部門當年度決算草案報表基本真實地反映了各部門年度收支及資產負債情況，但還存在部分影響決算完整性和準確性的問題,主要是部分資產未入賬、收入支出結余宕存往來賬、部分賬冊或資金未納入決算報表口徑等。
經審計，上述12個市級部門決算收入不實6167.48萬元，支出不實6306.14萬元，資產不實8599.42萬元，負債不實7399.67萬元，凈資產不實10309.51萬元。審計指出后，各部門已調整相關賬冊和決算報表。
三、政策措施落實跟蹤審計情況
根據審計署統一部署，市審計局持續開展重大政策措施落實情況跟蹤審計。經對本市機構養老服務政策、院前醫療急救體系建設、促進殘疾人就業和高新技術企業發展稅收優惠政策，以及政務數據共享與開放相關政策措施落實情況跟蹤審計發現，各級各部門認真貫徹落實上述政策措施，有效推動各項工作開展，取得了較好的效果，但由于部分配套政策不夠完善、政策宣傳不夠充分、相關部門和單位協調配合不夠到位等原因，上述政策措施在落實過程中還存在一些問題。
（一）推進機構養老服務政策落實情況
近年來，根據國務院關于加快發展養老服務業的要求，本市出臺了一系列政策措施，深入推進“五位一體”的社會養老服務體系建設。在機構養老方面，市政府明確了機構養老建設和發展目標，市級政府部門也制定了養老設施專項布局規劃、養老服務設施建設和持續運營等相關政策措施。經對市民政局和普陀等6個區貫徹落實機構養老服務相關政策情況審計調查發現：
1.部分區機構養老床位數上報數與實有數存在差異。6個區上報市民政局2015年末機構養老床位數共計47554張，經審計核實，實有床位數共計44275張，比上報數少7%。產生差異的主要原因是各區上報時，未將轉作他用的養老床位和停止運營機構的養老床位等予以剔除。
2.養老機構護理床位建設推進存在困難。截至2016年6月，5個區尚未啟動老年護理床位建設，推進難度較大。其主要原因： 一是相關政策在科室設置、設備購置等方面對設立護理床位提出了較高要求，與養老機構的現有場地條件和資金實力不相適應。二是相關政策對護理床位配備醫護人員要求較高，與一般衛生醫療機構相比，養老機構招聘合適的醫護人員較為困難。
3.扶持養老機構發展的金融服務政策作用效果不明顯。本市關于加快養老服務業發展的相關政策明確規定，要拓展養老行業的融資渠道，促進金融機構加大對養老服務業的信貸投入力度。經審計，上述政策尚未有效落地，抽查的6個區14家嘗試融資的養老機構中，僅有1家通過房產抵押的方式獲得銀行貸款，有10家通過民間借貸取得資金，資金成本較高。
4.部分養老機構消防驗收不合格，存在安全隱患。3個區共計29家養老機構從未取得消防驗收，部分養老機構存在安全隱患。
（二） 推動完善本市院前醫療急救體系建設情況
2016年，本市出臺了《上海市院前醫療急救事業發展“十三五”規劃》、《關于深化本市院前急救體系改革與發展的指導意見》等制度和政策措施，進一步推動和完善本市院前醫療急救體系建設。經對本市院前醫療急救系統的規劃、管理和實施情況審計調查發現：
1.醫療急救服務反應時間較長，影響服務質量。2014年至2016年，全市醫療急救服務平均反應時間逐年遞增，急救車輛到達率未達到規劃指標要求。主要原因是一線急救醫療資源配置不足、考核機制不完善等。
2.系統建設未實現資源整合利用，影響功能發揮。全市10個急救中心的指揮調度系統，均由各中心自行開發，建設標準不統一，各系統兼容性較差。全市聯網系統的部分模塊功能未能得到有效發揮。
3.急救車輛采購未統籌管理，影響財政資金使用效益。本市急救車輛由各急救中心采購，采購的車輛缺乏統一的配置標準，也未進行統籌管理，導致急救車輛采購成本高、效率低。2014年至2016年，全市共采購急救車輛245輛，金額共計1.35億元。
（三）促進殘疾人就業和高新技術企業發展稅收優惠政策落實情況
近年來，國家在促進殘疾人就業、推動高新技術企業發展等方面制定出臺了一系列稅收優惠政策，市稅務部門積極貫徹落實，較好地促進了本市殘疾人就業和高新技術企業發展。經對市地稅局和部分企業審計調查發現：
1.促進殘疾人就業稅收優惠政策執行存在偏差。一是23家企業由于不知曉政策、納稅申報系統未進行關聯提示等原因，未及時申請享受殘疾職工工資加計扣除，以及城鎮土地使用稅減免優惠政策，少享受加計扣除金額共計685.93萬元、城鎮土地使用稅減免金額共計48.83萬元。二是7家企業未足額支付殘疾職工工資、社保，或安置殘疾職工比例較低，不符合政策規定條件，但違規多享受殘疾職工工資加計扣除金額共計1200.22萬元、增值稅即征即退金額共計169.4萬元。
2.部分高新技術企業不符合規定條件，多享受稅收優惠。一是8家企業實際研發費用比例未達到標準，但獲得高新技術企業所得稅優惠，少繳企業所得稅共計996.18萬元。二是2家企業將不屬于規定范圍的費用計入所得稅加計扣除，多享受所得稅優惠金額共計343.42萬元。
（四）推進政務數據資源共享與開放相關政策措施落實情況
近年來，市政府出臺了一系列政策措施推進本市政府數據資源共享與開放。經對部分市級部門數據資源目錄體系建設、已開放數據質量情況以及數據庫建設等方面審計調查發現：
1.數據資源目錄體系建設推進不到位。部門數據資源目錄編制是推進政務數據共享與開放的基礎性工作，但由于各單位在編目時掌握標準不統一，導致部分數據資源未編目，已發布的數據資源目錄存在名稱重復、鏈接地址無法訪問等數據質量問題。
2.部分向社會開放的數據質量不高。審計抽查發現，部分數據未及時更新、個別數據項無內容、說明文檔表述不完整，影響對外開放數據發布的及時性和有效性。
3.個別數據庫的數據質量有待加強。審計抽查發現，由于數據提供單位對數據上傳工作組織、管理不夠到位，與數據庫運維單位未建立有效的協調機制等原因，個別數據庫的部分數據未及時歸集、已歸集的部分數據不準確。
四、專項資金審計情況
市審計局對市旅游發展專項資金、部分教育專項資金、農村生活污水處理項目市級補助資金的管理使用情況開展了審計和審計調查。結果表明，相關部門積極落實市委、市政府決策部署，發揮政策引導作用，加大資金保障力度，在推動項目實施、提升公共服務能力水平、改善環境質量等方面，取得了較好成效。但由于部分預算編制不夠細化、相關管理制度不夠完善、對資金使用監督不夠嚴格等原因，專項資金在管理和使用方面還存在一些問題。
（一）市旅游發展專項資金審計調查情況
為加快上海旅游業發展，建設世界著名旅游城市，市政府設立了上海市旅游發展專項資金。截至2016年6月，專項資金累計支持了213個規劃內重點項目，涉及資金1.65億元，引導和帶動了全市旅游業的發展。審計發現：
1.旅游類專項資金扶持項目的部分內容存在重疊。市旅游發展專項資金與市農業旅游專項扶持資金在扶持對象和內容方面存在重疊，如對本市（農業）旅游產業發展或（農業）旅游點建設的基礎性、公益性項目的扶持，實際操作中存在部分項目內容重復申請財政補貼資金的情況。抽查發現，3個項目申報獲得市旅游發展專項資金383萬元，4個項目申報獲得市農業旅游專項扶持資金250萬元，其中部分子項目或相關內容存在交叉或重復。
2.區級財政配套資金具體規定不明確。市旅游發展專項資金管理辦法要求區級財政予以配套資金支持，但未明確配套比例及具體操作辦法，導致各區配套政策在實際執行中存在差異。經對市級下達16個區共計1.15億元補貼資金審計調查發現,有10個區未提供配套資金，6個區配套比例各不相同，最高為5.9倍。
3.資金下撥周期較長。由于市旅游發展專項資金審批審核環節較多，且時間節點未明確，導致資金撥付周期較長，影響時效性。近三年，該專項資金自年度申報指南發布至補貼資金下撥，平均時間分別為213天、395天和310天。
（二）部分教育專項資金審計調查情況
2016年，市級財政下撥各區教育綜合改革專項轉移支付資金，用于加快推進各區教育綜合改革。經對青浦等3個區，涉及0.97億元的教育綜合改革專項轉移支付資金管理使用情況的審計調查發現：
1.部分專項資金脫離區財政監管。2016年底，個別區部分預算單位未經財政部門批準，將應結轉至下年使用的教育綜合改革專項資金764.89萬元轉入單位其他銀行賬戶，擺脫預算約束。
2.部分項目資金使用效率低。2016年，市教委下撥2個區的個別學校特聘兼職教師資助資金共計33萬元，但截至審計日，實際僅使用3.6萬元，資金結余共計29.4萬元。
3.部分項目資金使用不規范。審計抽查高中學生社會實踐工作、郊區農村學校委托管理工作等2個項目發現，2個區的3所學校存在超規定范圍支出、超標準發放勞務費等問題，涉及金額共計12.94萬元。
（三）農村生活污水處理項目市級補助資金審計情況
“十二五”期間，本市各相關部門認真落實第四輪、第五輪《上海市環境保護和建設三年行動計劃》，加大對水污染防治的投入力度，積極推進水污染防治和水環境治理。經對松江等4個區，涉及3.73億元的農村生活污水處理項目市級補助資金管理使用情況的審計發現：
1.部分市級補助資金未及時清算。審計發現，市級財政以前年度下撥2個區5個項目市級補助資金1.36億元，項目已竣工投入使用。但由于實際投資額小于計劃投資額，按實際投資額測算的市級補助資金應為9909.79萬元，多撥付的資金未及時清算。
2.部分項目建成后養護工作不到位。一是4個區未按規定對污水處理設施每年實施兩次出水檢測，其中2個區未進行年度檢測，2個區每年僅檢測一次。二是2個區水務局未及時督促下屬鄉鎮對故障設施進行維修。
3.部分項目接近使用年限，未明確后續運行保障措施。部分以前年度建造、接近使用年限的農村生活污水處理設施，目前已損壞或處理后的水質已不達標，但主管部門尚未明確更新改造的相關后續措施。審計抽查發現，有2個區的35座設施已損壞，亟需修復，47座設施出水水質不達標。
五、政府投資項目審計情況
按照《上海市市級建設財力項目審計監督辦法》要求，市審計局對部分市級建設財力項目進行了竣工決算審計，對區區對接道路和城市軌道交通建設項目推進情況，以及高速公路運營養護等情況進行了審計調查。結果表明，本市各建設主管部門和單位積極推進項目建設，不斷規范建設管理，但還存在建設管理不到位、建設進度滯后等問題。
（一）市級建設財力項目審計情況
經對20個市級建設財力項目竣工決算審計，查出管理不規范金額4億元，核減投資1.65億元。審計發現的主要問題是：
1.部分項目未按合同約定結算工程款。建設工程合同作為約束建設各方責任的法律協議，是項目結算的重要依據，但審計發現，有18個項目結算未嚴格執行合同約定條款，多計工程款共計2300.21萬元。
2.部分項目招投標管理不規范。9個項目的部分工程和服務未按規定公開招投標，涉及金額共計6421.21萬元；個別項目設備采購和專業分包工程招標程序不規范，涉及金額2191.67萬元。
3.個別項目投資控制不嚴，導致成本增加。3個項目列支建設項目外費用，增加成本共計7805.4萬元；2個項目未嚴格執行投標文件約定單價結算，增加成本共計1935.39萬元。
（二）區區對接道路和城市軌道交通建設項目推進情況
經對本市108條區區對接道路、10條城市軌道交通建設項目推進情況審計調查發現：
1.部分區區對接道路項目未按計劃實施或推進緩慢。11條列入計劃的道路因前期論證不充分，實際未實施；31條道路因建設程序辦理、前期動遷進度滯后等原因，整體推進緩慢。
2.部分軌道交通項目動遷交地進度滯后，影響項目整體推進。共涉及5條軌道交通線路40座車站，占全部車站的28.6%。
此外，部分項目建設管理中還存在施工手續不完善、承發包管理不規范、竣工驗收后未及時移交等問題。
（三）高速公路運營養護情況
經對本市2014年至2016年度高速公路運營養護情況審計調查發現：
1.公路路產損壞賠償費收繳不到位。公路路產損壞賠償費屬于行政事業性收費，應由市路政局按規定執收，但審計抽查6條高速公路發現，損壞賠償費由2家養護單位向高速公路事故責任人收取，并作為企業經營收入入賬，金額合計477.26萬元。
2.未按合同約定收取違約金。2016年，政府還貸高速公路經營管理方與養護單位簽訂政府公路養護合同，明確約定對養護工作未達到行業規范化檢查考核等級要求的，將按合同金額的1%收取違約金。審計抽查發現，部分公路養護實際未達到考核要求，但經營管理方未按合同約定收取違約金，金額共計255.15萬元。
六、審計建議
針對市本級預算執行和其他財政收支審計發現的問題，為進一步加強預算管理，提高財政資金使用效益，提出以下建議：
（一）深化財稅體制改革，強化對預算執行的監督。一是依法加強“四本預算”收入的征收和管理，確保各項收入及時、準確、足額上繳。二是提高預算編制的科學化、精細化水平，強化預算約束，嚴格預算執行。三是加大專項資金保障力度，規范預算執行和資金撥付程序，進一步提高財政資金的使用效益。四是加強對部門和單位預算執行全過程的監督，推進財政監管體系建設，促進預算管理科學化、規范化和精細化。
（二）加大統籌協調力度，確保各項政策措施落實到位。一是進一步完善相關配套政策及實施細則，細化目標任務、明確責任分工。二是加強政策落實和項目推進過程中的統籌協調，推進業務協同和信息共享，提高行政效能。三是強化監督檢查，維護政令暢通，確保重大政策及時落地、發揮效應。四是規范投資項目建設管理，完善招投標管理制度，保障政府投資項目建設規范有序。
（三）加強審計整改落實，推動完善體制機制。一是按照市政府《關于進一步加強審計整改工作的意見》，進一步完善整改工作機制，落實整改責任。二是相關主管部門應承擔起督促下屬單位整改的責任，加強對整改工作的檢查，形成整改合力。三是被審計單位要承擔主體責任，及時糾正違紀違規問題，完善相關制度。四是對審計反映的體制機制性問題，盡快完善相關配套政策和法規，為改革創新保駕護航。
以上報告，請予審議。
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