國務院關于2015年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告
——2016年6月29日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議上
審計署審計長 劉家義
全國人民代表大會常務委員會：
我受國務院委托，向全國人大常委會報告2015年度中央預算執行和其他財政收支的審計情況，請審議。
根據審計法及相關法律法規，審計署對2015年度中央預算執行和其他財政收支情況進行了審計。按照黨的十八屆五中全會精神和黨中央、國務院關于經濟工作的部署，審計工作以推動重大政策措施落實為主線，堅持依法審計、客觀求實、鼓勵創新、推動改革，審慎區分無意過失與明知故犯、工作失誤與失職瀆職、探索實踐與以權謀私，嚴肅揭露重大損害群眾利益、重大違紀違法和重大履職不到位問題，及時揭示重大風險隱患，著力反映結構性、體制機制性問題，主要審計了中央財政管理、預算執行和決算草案，地方政府債務、扶貧等重點資金和項目，重大政策措施落實，以及金融機構和中央企業等方面情況。
2015年，各部門、各地區在黨中央、國務院的堅強領導下，認真落實十二屆全國人大三次會議各項決議，積極應對復雜形勢，克服多重困難，經濟建設和社會事業發展取得新成就?？傮w上看，中央預算執行情況較好。
——經濟發展穩中有進、穩中有好。面對經濟下行壓力，創新調控方式，加快結構調整和創新驅動，推進區域協調發展和新型城鎮化，國內生產總值增長6.9%，居民可支配收入增長快于經濟增速，城鎮新增就業1312萬人，農村貧困人口減少1442萬。
——積極的財政政策加力增效。著力優化結構，盤活存量、用好增量，加大減稅降費力度，擴大有效投資，中央一般公共預算收入和支出分別增長7.1%、8.4%。深化簡政放權、放管結合、優化服務改革，取消或暫停征收57項中央級行政事業性收費，工商登記前置審批精簡85%。
——財稅改革穩步推進。研究推進中央與地方事權和支出責任劃分改革，完善轉移支付制度。推進營改增試點，擴大資源稅從價計征范圍，出口退稅增量全部由中央財政負擔。建立規范的地方政府舉債融資機制，將債務分類納入預算，實行限額管理。
——預算管理不斷規范。推動實行中期財政規劃管理，制定政府綜合財務報告編制辦法，完善國有資產管理體制機制，改進基本支出定額標準和項目支出管理。厲行節約，嚴控一般性支出，中央本級“三公”經費預算下降11.7%。
——整改問責進一步強化。國務院專門部署2014年度審計查出問題的整改工作，納入了督辦事項。有關部門、單位和地方把整改納入“三嚴三實”專題教育，審計署按國務院要求加強了跟蹤督促，整改效果歷年最好。2015年12月，全國人大常委會聽取了國務院關于整改情況的報告，提出了審議意見。有關部門、單位和地方認真落實，進一步加強整改，對歷史遺留問題，深入核查、落實責任、妥善處置；對體制機制性問題，加快推進改革、完善制度。目前基本整改完畢，促進增收節支和挽回損失等增加到6083億元，制定完善制度5947項，處理5500多人。
從今年審計情況看，有關部門、單位和地方財經法紀觀念、深化改革意識進一步增強，能夠貫徹落實黨中央、國務院決策部署，推進改革創新，財政管理水平和資金使用績效明顯提高，但一些領域仍存在違紀違法和管理不規范問題，特別是有些方面體制機制尚不完善、法規制度和運行規則未及時調整，出現信息傳導不暢、措施配合不夠、監管不適應等問題，影響相關政策措施落地落實和充分發揮作用。
一、中央決算草案和預算執行審計情況
（一）中央決算草案審計情況。根據預算法的規定，審計署對財政部編制的中央決算草案在上報國務院前進行了審計。財政部編制的中央決算草案表明，中央一般公共預算收入69 267.19億元，支出80 639.66億元；政府性基金收入4118.19億元，支出4363.42億元；國有資本經營收入1613.06億元，支出1362.57億元。與向全國人大報告的執行數相比，一般公共預算收入決算數多33.2億元，支出決算數少90.34億元；政府性基金收入（含地方上解收入）決算數多12.29億元，支出決算數多7億元；國有資本經營收入決算數多0.14億元，支出決算數多2.9億元。上述收支差異主要是根據決算整理期清理結果作出的調整。審計發現的主要問題：
1．未報告預算級次變化情況。包括：將中央本級支出101.24億元調劑為對地方轉移支付支出，將對地方轉移支付支出262.52億元調劑為中央本級支出。審計指出后，財政部已在決算草案中對主要科目的預算級次調劑情況作了報告。
2．部分收入列報不夠全面。主要是對已按規定向軟件、資源綜合利用企業等退增值稅、消費稅等937.48億元，在決算草案中沒有體現。審計指出后，財政部已在決算草案中增加了補充說明。
3．據實結算事項處理不夠規范。主要是適用范圍和標準不明確，有的清算期過長或清算不及時，有些用以前年度超撥資金抵頂當年支出，如2015年直接使用上年超撥的25.2億元農林業保險保費補貼抵頂當年應安排的支出。
4．未按要求報告財政資金績效情況。主要是預算中未報告相關政策內容和績效目標，決算草案中未報告相關績效目標的實現情況。
（二）財政管理審計情況。重點審計了預算分配和管理、資金安全和績效、財政政策實施和財稅改革推進情況。2015年，財政部、發展改革委等部門認真組織實施積極的財政政策，加大財政資金統籌使用力度，創新投融資體制，加快預算執行進度，預算和投資管理進一步規范。審計發現的主要問題：
1．預算安排統籌協調還不到位。
一是預算分配與項目確定銜接不夠，有些項目確定滯后。近年一般公共預算年初細化比例不斷提高，但2015年中央本級項目支出和專項轉移支付分別有2052.75億元（占13%）、6778.3億元（占38%），年初仍未落實到部門或地區；中央預算內投資年初細化到地區的比例也有待提高。預算執行中，有120.61億元預算下達時項目尚未確定或不具備實施條件，影響資金及時使用，其中追加3個部門的10.2億元至年底全部結存；支持900個傳統村落保護的27億元于2015年4月下達30個省，當年僅確定491個村落（占55%）。
二是預算分配與專項規劃銜接不夠，有些專項規劃之間也缺乏統籌協調。抽查18個省實施重點流域水污染防治“十二五”規劃情況發現，地方在具體確定項目時，9個省納入規劃的1684個項目（占44%）未得到中央補助，而7個省不屬于規劃范圍的2135個項目（相當于其規劃項目數的63%）獲得了補助。有些預算依據多個規劃分配資金，這些規劃目標要求不盡一致，不利于項目有序推進，如中央財政9個專項安排有高標準農田建設相關補助，預算分配依據的規劃中僅全國性規劃就有4個。
三是預算分配與制度規定銜接不夠，有的專項沒有管理辦法或相關規定不夠明確。發展改革委分配85個補助地方投資專項時，有32個依據管理辦法，33個依據專項規劃，8個依據實施方案，其他的依據內部簽報、通知等；財政部分配的農村義務教育薄弱學校改造等3個專項的管理辦法僅有原則性規定，實際分配時一事一議。有的制度執行不嚴格，發展改革委在地市級文化設施建設等3個投資專項中，超范圍、超申請、超標準等安排補助7848萬元。
四是幾本預算劃分不夠清晰，對有些項目交叉安排支出。其中：對3個部門的53個項目，政府性基金預算和一般公共預算分別安排268.06億元、29.46億元；對電信普遍服務、未成年人校外活動場所改造2個事項，政府性基金預算、一般公共預算分別安排54.19億元和3.8億元。
2．轉移支付制度亟待完善。
一是部分一般性轉移支付仍有指定用途。2015年對地方轉移支付中，一般性轉移支付占57%，比上年下降2個百分點，其中1.35萬億元有指定用途，地方實際可統籌的僅占52%，特別是均衡性轉移支付中有25%也指定了用途。財政部應加快推進轉移支付改革，防止一般性轉移支付“專項化”。
二是專項轉移支付多頭管理狀況還需加大力度改進。有52項專項轉移支付實際又分解為301個具體事項，大多仍按原事項渠道、原管理辦法分配。抽查的農業綜合開發專項實際分解成13個具體事項，其中3個由財政部分配，10個由財政部分別會同其他5個部門分配；引導地方科技發展專項整合了財政部兩個司分配的2個專項，實際仍由這兩個司按原有的兩個管理辦法分別分配。
三是專項轉移支付管理薄弱。主要是分配環節多、管理鏈條長，“小、散、亂”狀況長期得不到改變。抽查發展改革委向25個省安排的5806個鄉鎮衛生院周轉宿舍建設專項補助中，單個項目僅5萬元；抽查中央投資補助的41個項目中，有13個用虛假資料、違規多頭申報等獲得補助8637萬元；抽查對69個縣的農林水事務補助中，有13.83億元（占5%）被騙取、侵占或損失浪費，如湖南省澧縣一家保險公司與29個鄉鎮政府串通，通過虛假投保、虛假報案、虛假理賠，在2013年至2015年間騙取種植業保險保費補貼4061.03萬元，鄉鎮政府通過“返還”獲利1673.25萬元。
3．財政管理績效還需進一步提高。
一是有的預算安排未充分考慮結轉結余。財政部對連續2年執行率低于60%的可再生能源發展等3個項目繼續代編預算10.06億元，年底結轉8.89億元（占88%）；在國稅系統管理等5個項目上年結轉1.42億元的情況下，又安排預算1.31億元，年底結轉增至1.96億元。
二是部分預算執行進度慢。一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算安排的轉移支付中，分別有2934.7億元（占6%）、959.01億元（占71%）、124.3億元（占100%）未按規定時限下達。有的項目推進遲緩使大量資金結轉，中央文化產業發展專項補助的18個項目年底結存1.99億元（占補助總額的83%）；抽查的42個中央部門中，有6個部門和3家所屬單位年底項目結轉結余26.95億元，還有1.77億元通過以撥代支轉入項目單位。
三是部分關稅和進出口環節稅征繳入庫不及時。由于海關、銀行和國庫未全面聯網，實行紙質稅單核銷，滯壓稅款規模逐年增長，2015年有194.68億元稅款滯壓15天以上。抽查23個關區發現，有281戶企業應轉為稅款的保證金7.09億元超期未轉，平均超期38天，其中1070.71萬元超期3個月。
四是財政授權支付范圍劃分不夠明細。主要是財政部將基本支出中的貨物和服務類支出、項目支出中貨物和服務的非政府采購支出全部劃分為授權支付，不僅增加手續費支出，也不利于保障資金安全。抽查其中834.86億元授權支付發現，給代理銀行的手續費相當于直接支付方式下手續費的22倍；有68.45億元財政資金被預算單位違規轉入實有資金賬戶，脫離財政監管。
（三）中央部門預算執行審計情況。審計了42個中央部門及241家所屬單位，審計財政支出預算1891.62億元、占這些部門支出預算總額的36%?？偟目?，這些部門能夠認真執行預算，嚴格控制和壓縮“三公”經費，加強結轉結余資金管理，完善財務和預算管理制度，著力提高財政資金使用績效，預算執行情況較好。審計發現的主要問題：
1．違規套取和使用資金問題還時有發生。主要是：司法部和國土資源部環境監測院、核與輻射安全中心等6家所屬單位通過重復申報項目或多報人數等方式取得財政資金6694.59萬元；教育部、發展改革委、人民銀行等7個部門和中國水利水電科學研究院、中國國際電子商務中心等37家所屬單位有9.24億元未納入部門預算管理，如昆明海關將走私物品處置收入1197.95萬元存放賬外，用于業務經費、發放福利等。此外，還發現未及時辦理竣工決算、政府采購不規范等問題，涉及金額61.33億元。
2．事業單位預算保障辦法不夠明確。主要是基本支出擠占項目支出、人員經費擠占公用經費問題較普遍，抽查的衛星環境應用中心、工商總局市場研究中心等19家事業單位，2014年至2015年擠占項目支出和公用經費等2.36億元補充人員經費，有的單位人員經費超出財政撥款近4倍。
3．有的部門和所屬單位利用部門權力或影響力取得收入。主要是：民政部、中國環境科學學會、老年人才信息中心違規開展評比達標或資格考試等活動，從中收費1351.48萬元；中國交通通信信息中心、中國建筑業協會、中環聯合（北京）認證中心等17家所屬單位在受部門委托開展評審、評比、達標等活動的同時，又從參評單位取得咨詢等服務收入5.78億元，其中交通運輸部科學研究院在受托開展“公交都市”稱號評審、技術指導、驗收審查工作時，以技術服務名義取得收入1630.9萬元。
4．有的部門和單位執行“三公”經費和會議費等管理制度未完全到位。各部門重視加強“三公”經費和會議費管理，違規問題明顯減少。此次審計發現的主要問題：
一是因公出國（境）方面。主要是：教育部留學服務中心、中國機電產品進出口商會等8家單位違規組織跨地區跨部門團組5個，存在變更路線或延長時間問題的團組8個；4個部門和11家所屬單位無預算、超預算列支或轉嫁出國（境）費用384.42萬元，其中銀監會114.07萬元、全國婦聯92.46萬元。
二是公務用車方面。主要是：商務部機關服務局、中日友好環境保護中心、中國人口宣傳教育中心等4家所屬單位長期無償占用其他單位車輛9輛，國資委等3個部門未及時清理上繳公務用車10輛；20家所屬單位存在公務用車運行費超預算、超標準購置公務用車等問題，涉及金額623.27萬元，其中國土資源部的3家所屬單位125.56萬元、民政部的2家所屬單位59.8萬元。
三是公務接待方面。主要是海關總署等3個部門和中國青旅集團公司、民族文化宮等16家所屬單位超標準列支、轉嫁接待費等240.98萬元。此外，對中央八項規定等文件出臺前購買的酒水等消費品的處置方式也不明確。
四是會議費方面。主要是：3個部門和21家所屬單位超預算、超標準列支會議費1651.1萬元，其中中國有色金屬工業協會1081.84萬元、中國農業科學院57.79萬元；4個部門和20家所屬單位在京外或非定點飯店召開會議263個，其中交通運輸部的18家所屬單位248個；3個部門和3家所屬單位由其他單位承擔會議費92.47萬元，其中國家圖書館32.46萬元、住房城鄉建設部19.08萬元。
對上述問題，有關部門正在積極整改，已上繳國庫8496.84萬元，追回或退還8916.92萬元，調整賬目23.13億元。
二、重點專項審計情況
（一）地方政府債務審計情況。重點審計了11個省本級、10個市本級和21個縣。從審計情況看，有關部門和地方建立健全舉債融資和風險預警機制，完善了相關制度，政府債務管理得到進一步加強。至2015年底，11個省本級政府債務余額8202億元，或有債務余額10 970億元。審計發現的主要問題：
1．部分地方發債融資未有效使用。抽查發現，至2015年底，黑龍江、山東、湖南、北京、內蒙古和廣東等6個省發行的置換債券中，有138.4億元（占2%）未及時使用，主要是未達成提前還款協議或償還手續辦理滯后等所致；湖南、山東、河南和廣東等4個省使用的置換債券融資中，有112.57億元（占2%）未按規定的優先順序償債；內蒙古、浙江和湖南等3個省新增債券融資中，有24.23億元（占4%）因項目未落實等尚未使用。
2．有的地區仍違規或變相舉債。抽查發現，至2015年底，浙江、四川、山東和河南等4個省通過違規擔保、集資或承諾還款等方式，舉債余額為153.5億元。有的地方出現一些隱性債務，內蒙古、山東、湖南和河南等4個省在委托代建項目中，約定以政府購買服務名義支付建設資金，涉及融資175.65億元；浙江、河南、湖南和黑龍江等4個省在基礎設施建設籌集的235.94億元資金中，不同程度存在政府對社會資本兜底回購、固化收益等承諾。
對上述問題，有關部門正在研究強化債務管理，相關地方正在積極整改。
（二）扶貧資金審計情況。審計了扶貧資金分配管理使用情況，重點抽查了17個省的40個縣。這40個縣2013年至2015年收到財政扶貧資金109.98億元，審計了50.13億元（占45%），涉及364個鄉鎮、1794個行政村和3046個項目。從審計情況看，這些地方認真貫徹扶貧工作有關要求，大力實施精準扶貧、精準脫貧，不斷加大扶貧開發投入力度，加強扶貧資金管理，扶貧項目有序推進，取得積極成效。審計發現的主要問題：
1．部分資金分配未充分考慮建檔立卡貧困人口情況。有的扶貧資金分配尚未與建檔立卡貧困人口數據建立有效銜接機制，在具體扶貧項目實施中，有的地方也未嚴格按規定條件篩選扶貧對象，抽查云南省尋甸縣2015年發放的1339筆扶貧到戶貼息貸款6560萬元中，僅有711筆3433萬元（占52%）發放給了建檔立卡貧困戶。
2．有1.51億元扶貧資金被虛報冒領或違規使用。其中：29個縣的59個單位和28名個人通過偽造合同、編造到戶補貼發放表、重復申報、假發票入賬等，虛報冒領或騙取套取扶貧資金5573.13萬元；14個縣的財政、扶貧等部門和鄉鎮政府、村委會等違規將6091.35萬元用于平衡預算、市政建設、賓館改造等非扶貧領域；17個縣的25個單位將2194.78萬元用于彌補業務經費和發放福利等；7個單位在扶貧工作中違規收取項目推廣費等1249.36萬元，主要用于彌補經費。
3．有8.7億元扶貧資金閑置或損失浪費。由于統籌整合不到位等，抽查的貧困縣每年收到上級專項補助200多項，單個專項最少的僅4800元；抽查的50.13億元扶貧資金中，至2016年3月底有8.43億元（占17%）閑置超過1年，其中2.6億元閑置超過2年，最長逾15年；17個縣的29個扶貧項目建成后廢棄、閑置或未達預期效果，形成損失浪費2706.11萬元。
審計指出問題后，有關地方已追回資金1422.6萬元，收回閑置資金6981.59萬元。
（三）保障性安居工程跟蹤審計情況。從全國審計情況看，2015年，各級財政對城鎮保障性安居工程和農村危房改造的投入分別比上年增長17%、40.6%；享受住房保障待遇家庭和完成改造農村危房戶數分別增長17%、62%，有效改善了城鄉居民居住條件。審計發現的主要問題：
1．有關政策落實不到位。補助和待遇分配方面，有4.85萬戶非貧困或已享受補助家庭獲得農村危房改造補助4.24億元；有5.89萬戶不符合條件的城鎮家庭享受保障性住房補貼6046.25萬元、住房3.77萬套。財稅金融支持政策方面，有891個項目未按規定享受稅費減免22.49億元；棚改貸款等融資有258億元被加收中間費用或未享受優惠利率。此外，審批綠色通道政策執行不到位，加之監管不嚴格，1339個市縣有4287個項目（占抽查項目的29%）存在未批先建、非法占地、未依法招投標等問題。
2．有140多個單位和180多戶補償對象騙取套取財政資金。其中：41個基層經辦機構和一些村鎮干部以虛報冒領、截留克扣或收取“保證金”等方式騙取侵占農村危房改造補助1448.38萬元；184戶家庭和3個單位通過編造產權資料等騙取征地拆遷補償9617.88萬元；102個單位采取多報戶數、重復申報、編造農戶花名冊等套取財政資金4.55億元。
3．有866個市縣存在資金閑置或住房利用不充分等問題。審計發現，至2015年底，有748個市縣結存結轉專項資金共計603.55億元（相當于其當年投入的3%），其中478.6億元閑置逾1年；有19萬套保障性住房因配套基礎設施建設滯后等不能及時交付使用，還有6544套住房被違規銷售或出租經營等。
審計指出問題后，有關地方已統籌使用資金9.33億元、追回1.18億元，退還多收稅費1.06億元，取消或調整保障對象資格1.5萬戶，清理收回和分配使用住房7231套，處理352人。
（四）工傷保險基金審計情況。審計的17個省能夠貫徹執行國家相關要求，不斷擴大參保覆蓋面，努力維護職工權益，但一些地方落實政策還不到位，基金發放和管理還有薄弱環節。抽查發現，有17萬個單位未按規定為114.95萬名職工辦理工傷保險，6個省的10.36萬名“老工傷”人員尚未納入工傷保險；有1.41億元基金被騙取套取、違規發放和使用，其中17個醫療康復機構和441人編造資料騙取或冒領基金6847.76萬元，63個經辦機構及有關單位向809人違規發放保險待遇1662.08萬元，還將5596.71萬元用于人員和辦公經費等。此外，還發現財務管理不規范等問題2.45億元。審計指出問題后，有關地方追回資金等6030.6萬元，糾正財務管理不規范問題涉及1107萬元。
（五）水污染防治及相關資金審計情況。審計的18個省不斷加大投入，積極推動水污染防治項目建設，5年間區域內重點國控和省控斷面水質達到三類及以上的增加33個百分點，五類及以下的減少32個百分點。審計發現的主要問題：
1．區域性水環境保護壓力較大。抽查長江經濟帶沿江區域的23個市縣，城市生活污水有12%（年均4億噸）未經處理直排長江；沿江373個港口中，有359個（占96%）未配備船舶垃圾接收點，260個（占70%）未配備污染應急處理設施。抽檢89個市縣的231個城鄉集中式飲用水源地中，有124個（占53%）水質監測指標不達標；72個地下水水源中有27個（占37%）超采。
2．有397個項目未達到預期效果。至2015年底，抽查的883個水污染防治項目中，有276個（占31%）因前期準備不充分、配套設施不完善等未按期開（完）工；有121個（占13%）已完工項目未及時發揮效益。
3．有176.21億元財政資金未能有效使用。至2015年底，抽查的財政資金中，中央專項補助有143.59億元結存在地方財政部門，其中4.22億元滯留超過2年；項目資金中有29.28億元閑置在地方主管部門和項目單位，其中9.4億元閑置3年以上；還有3.34億元被違規套取或損失浪費。
對上述問題，有關地方推動77個項目加快了實施進度，撥付資金23.45億元，盤活和統籌使用8.02億元，歸還2.6億元。
（六）礦產資源開發利用保護及相關資金審計情況。從審計6個省1724宗礦業權及相關資金情況看，有關部門和地方不斷加強礦產資源管理，規范相關資金征管，資源保障程度和資源開發利用水平有所提高。審計發現，一些地方監管執法不嚴，有391宗礦業權在審批、出讓轉讓或開發管理中存在違法違規問題，其中：國土資源部門違規審批出讓88宗礦業權；國有礦業企業違規轉讓或收購92宗礦業權及相關股權；國有地勘單位或個人利用掌握的地勘資料等內部信息介入104宗礦業權申報或交易，從中牟取私利；有關地方違規批準在禁采區內設立礦業權63宗，對自然保護區設立前已存在的44宗礦業權也未作退出安排。此外，還發現違規征繳使用礦業權相關資金35.81億元，其中6.28億元被用于對外投資、出借或人員經費等。審計指出問題后，有關地方通過追繳、沒收違法所得等整改問題金額9.9億元。
三、政策措施落實跟蹤審計情況
組織各級審計機關持續開展跟蹤審計，重點檢查各部門各地區落實穩增長促改革調結構惠民生防風險政策措施情況。審計署直接跟蹤審計29個省本級和36個中央部門單位，通過對23個方面80多項政策涉及的5200多個單位的審計，促進新開工、完工項目9408個，加快審批或實施進度項目9454個；促進財政資金加快下達5288.22億元，收回結轉結余資金1144.25億元，整合和統籌使用資金732.1億元；促進取消、合并、下放行政審批事項等134項，取消職業資格、企業資質認定等241項，停止或取消收費111項；促進完善制度50多項，出臺風險防范措施20多項；有2138人受到撤職、停職檢查等處理，有90多人被移送紀檢監察和司法機關查處。審計發現，政策措施落實中存在一些值得關注的問題：
（一）一些領域的制度規則需加快建立完善。制度方面，有關影響專項資金清理整合規范、要求重點事項支出掛鉤安排等法律法規未及時調整，支出的領域間、結構性失衡較為突出，預算執行中資金缺口大與部分資金趴在賬上“睡大覺”并存的矛盾仍然存在。標準方面，涉農工程投資標準偏低，特別是在征地拆遷補償和移民安置方面，一些涉農工程的補償標準不足鐵路、公路工程補償標準的一半，導致征地難、拆遷難、移民安置難?？己朔矫?，相關激勵考核機制還不適應發展要求，下達的農村飲用水安全、農村土地整理、節能減排等目標任務與地方實際情況不完全相符。
（二）重大項目審批管理改革需加快推進。抽查11個省的172個高速公路建設項目，平均需辦理審批手續26項、涉及9個部門，還需聘請中介機構進行可研報告、行業咨詢等前置服務平均22項，有的事項由多部門重復審批或同一部門多次審批，審批周期平均為3年半。對審計反映的問題，相關部門進行了專題研究，已清理規范審批中介服務事項81項，但一些制約項目推進的因素仍未根除，有的建前建后重復審批；有的審批、評審互為前置陷入循環困局；有的審批改備案后未明確辦理時限，反而影響進度。
（三）財政資金統籌整合相關政策措施亟需落實。國務院多次要求加大財政資金統籌整合力度，有關部門和地方積極采取措施，審計持續推動盤活存量和統籌整合，對不適應的具體制度規定多次提出修改或廢止建議。審計發現，由于專項資金管理權限分散在不同部門，按項目下達、分條線考核，主管部門對統籌整合存在“三不愿”：擔心失去行政管理權不愿整合、擔心職能被調整不愿整合、擔心機構人員編制縮減不愿整合，基層政府存在“三不敢”：怕失去專項支持不敢整合、怕得罪主管部門不敢整合、怕影響業績不敢整合，導致財政資金統籌整合要求難以完全落實，也使大量財政資金無法發揮效益。
（四）政府投資基金支持創新創業的作用尚未得到有效發揮。至2015年底，中央財政出資設立的13項政府投資基金募集資金中，有1082.51億元（占30%）結存未用。抽查創業投資引導基金發現，通過審批的206個子基金中，有39個因未吸引到社會資本無法按期設立，財政資金13.67億元滯留在托管賬戶；已設立的167個子基金募集資金中有148.88億元（占41%）結存未用，其中14個從未發生過投資。地方政府投資基金也存在類似現象，抽查地方設立的6項基金發現，財政投入187.5億元中，有124億元（占66%）轉作了商業銀行定期存款。
（五）科研投入管理機制與科技創新要求不適應。跟蹤審計創新型國家建設、大眾創業萬眾創新等政策落實情況發現，科研項目和經費管理制度還不完善，科研經費管得過死，有形成本占比大，智力成本補償不夠，科研成果轉化率低。從抽查11個中央部門單位科技資金使用情況看，僅擴大開支范圍、利用假發票報賬等問題金額就達3.17億元，其中既有為保障必要支出不得不到處“湊”發票來報賬的情形，也有個別人員借機騙取套取科研資金的問題。對此，近年審計持續關注，著力推動建立符合科研規律、有利于調動和保護科研人員積極性、鼓勵創新和多出成果的相關制度。審計還發現，對科研單位和科研項目的檢查繁多，加重了科研單位負擔，如中科院所屬85個院所2013年至2015年共接受各類檢查評審3500多次，其中以“審計”之名進行的有760多次，在此期間審計署對中科院部門預算執行審計中僅重點延伸審計了15個院所。
對這些問題，需要進一步健全完善體制機制，逐步加以解決。
四、金融機構審計情況
對農業銀行等5家金融機構進行了審計，持續跟蹤8家重點商業銀行貸款投放情況。這些金融機構能夠貫徹執行國家宏觀調控政策，加強經營管理和風險控制，保持穩健運行，金融創新和服務能力有所提升。審計發現的主要問題：
（一）實體經濟融資難、融資貴和融資慢的問題仍未有效解決。2015年，實體經濟融資困難總體上有所緩解，但抽查的8家重點商業銀行在全部貸款增速為9.48%的情況下，法人貸款、涉農貸款、小微企業貸款的增速分別為3.64%、6.23%、8%。據調查，小微企業為獲得信貸支持，不僅需要在利息之外承擔其他費用，而且往往需增加擔保和評估環節，延長了審核時間，不利于保證生產經營的資金需求。
（二）商業銀行不良貸款處置和金融創新相關風險防控機制尚不健全。2015年，8家銀行不良貸款余額和不良率呈雙升趨勢，由于這些商業銀行風險偏好和信貸投向趨同，不良貸款發生領域趨于集中；不良貸款處置工作還需加強，新發生的不良貸款僅有33%批量轉讓給資產管理公司，而且8家銀行撥備覆蓋率有所下降，增加自身核銷壓力。金融創新相關風險防控不足，金融監管有待加強。
（三）違規經營問題仍較突出。此次審計發現，金融機構一些工作人員存在違規放貸、違規辦理保險或債券、股票業務等問題，有18起涉嫌重大違紀違法；部分信貸業務風險防控需進一步加強，發現向已列入國家淘汰落后和過剩產能名單的部分企業等新增融資120多億元；中央八項規定出臺后，光大集團、農業銀行、人保集團、國壽集團、太平保險5家金融機構存在超標準購車、在風景名勝區開會等問題7262.3萬元。
對上述問題，有關金融機構已整改207.53億元，修訂完善制度103項，追責問責219人次。
五、中央企業審計情況
主要審計了中國石化、南航集團、中鋁公司等10戶中央企業，并抽查了中央企業部分境外業務管理情況。這些企業不斷完善制度、加強管理、開拓市場，資產和收入規模持續增長。審計發現的主要問題：
（一）企業經營成果不實，有的存在違反廉潔從業規定問題。審計發現，10戶企業資產、收入和利潤不實分別為64.06億元、585.82億元和71.96億元；工程建設、物資采購和投資中不規范問題涉及808.76億元，造成損失浪費等20.84億元。中央八項規定出臺后，中國電子、中國海油、港中旅集團等7戶企業所屬的8家單位違規發放津補貼等591.23萬元，涉及64名單位領導班子成員；10戶企業所屬的70家單位存在違規購建樓堂館所、超標準辦會購車、公款旅游、打高爾夫球等問題涉及11.16億元。
（二）對企業追責問責制度機制不健全，違規決策等問題較為突出。對近年審計發現的企業失職瀆職、違反相關政策規定和“三重一大”決策制度等造成損失問題，監管部門履行督促整改、追責問責、報告公告等職責不到位，也未明確企業重大損失確認和追責問責標準，主要依靠企業自行追責問責，造成約束薄弱，使一些問題屢審屢犯甚至積聚。此次審計抽查10戶企業的284項重大經濟決策中，有51項存在違規決策、違反程序決策、決策不當等問題，造成損失浪費等126.82億元；發現47起重大違紀違法問題線索涉及295.02億元，其中16起涉及金額均超過億元，94名責任人員中有26名為企業負責人。
（三）企業境外業務管理薄弱。抽查的93項境外業務中，有62項（占67%）不同程度存在論證不充分、未按程序報批，以及對關鍵崗位人員監管和傭金支付等關鍵業務環節管控薄弱問題，其中的10起重大違紀違法問題線索，造成國有權益損失風險142.7億元。
對上述問題，10戶企業已追回資金27.43億元，建立健全規章制度609項，處理453人次。
六、審計移送的重大違紀違法問題線索情況
上述審計查出并移送的重大違紀違法問題線索主要特點有：
（一）濫用行政審批和國有資產資源管理等公共權力謀取私利問題仍較突出。此類問題線索有287起，主要是有關領導干部直接或變相干預、違規審批、暗箱操作，向親友或其他特定對象輸送利益，并從中收受錢款、房產、股權等。上述線索移送紀檢監察和司法機關后，已有270多人受到處理。
（二）基層管理人員內外勾結，“一條龍”式造假騙取套取財政專項資金。此類問題線索有55起，主要是縣鄉有關部門管理人員主動參與或協助企業、個人造假，通過偽造公文和印章、偽造銀行資信證明、偽造合同或經營資料、盜用農戶身份信息等方式，騙取農業綜合開發、拆遷安置、扶貧等財政補助。如江蘇省贛榆農村商業銀行通過編造貸款臺賬、還款單據等虛增扶貧貸款規模，騙取套取扶貧貸款財政貼息補助、貸款獎勵共計2000多萬元，當地扶貧、財政等主管部門從中獲取400多萬元。有的還專門設立“基金”，用于“打點”項目申報審核和驗收結算等環節工作人員。
（三）金融機構和有關企業工作人員非法利用內幕信息牟利。此類問題線索有59起，主要是利用掌握的債券發行、股票交易、停牌復牌、企業并購等內幕信息，直接或借用他人名義進行投機買賣，或者組織關聯賬戶實施趨同交易，甚至推動特定股票價格波動從中獲利。
（四）借助網絡技術手段，有組織、規?；?、跨區域實施非法集資、洗錢等活動。此類問題線索有32起，其中10起是通過注冊系列空殼公司、建立專門網絡平臺、承諾高額回報，以會員互助、公益投資等名義進行非法集資；另外22起是利用虛構交易，通過輪替作業的銀行賬戶鏈條，接受多地轉入資金，實施賬戶間高頻快速劃轉、反復切分整合，最后轉給指定的境內外賬戶，涉嫌非法洗錢。
以上審計發現的問題，對違反財政財務收支法規的，已依法下達審計決定，要求有關單位予以糾正；對重大違紀違法問題線索和應當追究責任的，已依法移送有關部門查處；對管理不規范的，已建議有關部門建章立制，切實加強內部管理；對涉及政策、制度和法規的重要問題，已建議結合相關改革統籌研究解決。本報告反映的是審計發現的主要問題，具體情況通過單項審計結果公告向社會公布。下一步，我們將繼續督促有關部門、單位和地方認真整改，整改的全面情況將于今年年底前報告。
七、審計建議
（一）強化問責和公開，健全審計查出問題整改長效機制。建議：一是有關部門和地區應將整改納入督查督辦事項，特別是主管部門應加強監管，把審計結果及整改情況作為考核和獎懲的重要依據。對未按期整改和整改不到位的，實行追責問責。二是被審計單位主要負責人應切實履行整改第一責任，及時糾正違紀違規問題，完善相關制度，防止同類問題再次發生；對審計反映的體制機制性問題和提出的審計建議，應及時組織研究，積極推動清理不適應的制度規定。三是被審計單位應將整改結果向同級政府或主管部門報告，及時向社會公告。
（二）加快推進改革，保障重大政策措施落地落實。建議：一是加快清理修訂相關制度，既應修訂廢止不符合當前實際的政策規定，又應盡快建立健全適應改革發展要求的制度機制，完善相關配套政策法規。二是加快制定修訂相關產業、行業、產品、網絡及服務標準，建立健全梯次合理的企業標準、行業標準和國家標準體系，為創新發展、轉型升級創造良好環境。三是加快完善相關考核激勵機制，確?？己四繕伺c重大發展規劃協調銜接，中央與地方各級各層次考核指標協調銜接。四是加強對探索性做法的規范提升和總結推廣，建立完善正向激勵和容錯免責機制。
（三）進一步優化財政資源配置，切實盤活存量、用好增量。建議：一是結合政府職能轉變，進一步明確中央與地方的事權和支出責任，理順部門在預算管理中的權責，健全配置合理、職責清晰、運轉高效的財政管理體系。二是優化支出結構，著力支持去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板，從嚴控制一般性支出，對沒有準備好的項目不安排預算。三是轉變財政管理方式，破除影響資金統籌的制度藩籬，增強吸引社會投資相關支持措施的協調性和有效性，更多地利用貸款貼息、政府采購等方式支持實體經濟。
（四）積極采取措施緩解收支矛盾，防范和化解各種風險隱患。建議：一是加強財政收支的統籌協調，更加有效地發揮積極財政政策的作用。在繼續減稅降費的同時，依法加強稅收征管，確保應收盡收，為重點支出提供財力保障，堅決遏制騙取套取、虛報冒領財政資金問題。二是繼續強化地方政府債務管理，通過嚴格問責促進消化債務存量、嚴控增量，密切關注“明股暗債”、兜底回購、固化收益等可能增加政府債務的潛在風險點。三是密切跟蹤金融業務創新情況，強化金融監管協作，嚴厲打擊非法集資、網絡詐騙、地下錢莊、內幕交易等犯罪活動，防范金融風險。
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員，我們將更加緊密地團結在以習近平同志為總書記的黨中央周圍，全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，誠懇接受全國人大常委會的指導和監督，按照黨中央、國務院的決策部署，依法履行審計監督職責，為推動經濟社會持續健康發展作出應有貢獻！
附件：已發布的審計結果公告（另行成冊）
| 【關閉】 【打印】 |
