論國家治理與國家審計
劉家義
按照馬克思主義國家學說，國家職能“既包含由一切社會的性質產生的各種公共事務的執行，又包括由政府同人民大眾相對立而產生的各種特有的職能”。也就是說，國家既執行著維護統治權威、迫使反對者就范的任務，同時又是社會管理和文化教育的公共事務管理部門。在現實政治社會中，國家職能尤其是社會公共事務管理職能往往因部分統治階級追求自身利益而被異化，“就單個的官僚來說，國家的目的變成了他的私人目的，變成了追逐高位、謀求發跡?！币乐箛覚嗔Ρ粸E用或被異化為少數人謀利的工具，必須通過有效的國家治理，使國家權力配置和運行處于一種相互制衡狀態。在權力配置過程中，國家作為人民意志的代表，用法律形式把公共資源、公共財政、公有資產等的配置、管理、使用的權力和責任，授權給某些公共權力機構及其權力人，又通過法律授權另外一些獨立機關對公共權力的運行予以監督，這其中的一個重要方面就是國家審計。在審計的起源意義上，“一開始，政府就關心核算收支和征收稅賦。體現這種關心的一個重要方面是建立控制，包括審計，減少因官員不稱職或欺詐所造成的錯誤和弊端?！彼?，國家審計是國家治理的一個重要方面，其核心是推動實現國家的良好治理，保證國家經濟社會健康運行和科學發展，從而更好地保障人民的利益。隨著國家治理的目標、任務、重點和方式的轉變，國家審計的目標、任務、重點和方式也在轉變。這些觀點，從國家審計產生的歷史進程中可以得到印證。歷史的發展充分表明，國家治理的需求決定了國家審計的產生，國家治理的目標決定了國家審計的方向，國家治理的模式決定了國家審計的制度形態。
一、國家審計的定位和功能
從政治學的視角看，國家審計是國家政治制度的重要組成部分，是國家治理的監督控制系統之一。從各國實踐看，不管國家治理的體制和模式差別有多大，治理的核心始終是公共權力如何有效配置和運行的問題，都需要不同的機構分別擔負起決策、執行和監督控制的職責，從而形成相互聯系、相互作用和相互依賴的決策系統、執行系統和監督控制系統這三個子系統，它們的共同目標是維護經濟社會的健康運行。其中：決策系統的主要功能是圍繞國家治理的目標分析、處理信息，制定可行方案并進行評估，對方案進行選優和決斷，對整個決策過程進行協調和控制，并形成最終決策；執行系統的主要功能是準確無誤地執行決策，實現決策的目標和任務；監督控制系統的主要功能是監督執行系統對決策的執行情況，并將對決策執行情況的評估反饋給決策系統，推動決策系統及時修正決策，同時根據決策執行情況提出獎懲建議。在三個子系統中，國家審計屬于監督控制系統，服務于國家治理的決策系統，承擔著對國家治理的執行系統實施監督和約束的職責。世界上絕大多數國家都將國家審計寫入了憲法，確立了其在國家基本政治制度中的憲法地位，從法律上凸顯了國家審計機構的獨立性和權威性。
從運行機制來看，與其他監督都是由自身負有的具體管理職能中派生出來的附帶職能有所不同，國家審計監督是一種專職和專業行為，是獨立的、由專門機構和專職人員依法進行的監督，由于其自身獨有的預防、揭示和抵御功能，審計又是國家治理中監督控制子系統的“免疫系統”，對維護、完善和促進國家治理有重要意義。
一是預防功能，指國家審計憑借其威懾作用及獨立、客觀、公正、超脫、涉及經濟社會各方面的優勢，能夠起到預防和預警經濟社會健康運行中的風險隱患的功能，促進增強治理系統的“免疫力”。威懾作用源于以憲法和法律為依據的國家審計作為一種經常性監督制度安排，審計機關和審計對象對審計活動可能的后果都是能夠認知的，即審計活動成為審計機關和被審計對象的“共同知識”（Common Knowledge），審計對象知道審計機關會對自己的經濟社會活動進行審計，審計機關也知道審計對象在經濟社會活動中可能存在問題和對問題進行掩飾。博弈論指出，在“共同知識”的基礎上，為最大化自己的盈利（或效用），每一個局中人所采取的策略一定應該是關于其他局中人所取策略的預測的最佳反應，沒有一方會有興趣去故意違背這一博弈均衡（也稱為Nash均衡），輕率地偏離這個“相容”（consistent）預測而使自己蒙受損失。由此，審計監督對審計對象來說就是一種威懾，對違規行為能夠起到一定的預防和預警作用。同時，國家審計通過及時跟進、密切關注整個經濟社會運行安全，能夠及時發現苗頭性、傾向性問題，及早感知風險，通過提前發出警報，在防止苗頭性問題轉化為趨勢性問題、防止違法違規意念轉化為違法違規行為、防止局部性問題演變為全局性問題等方面發揮積極作用。
二是揭示功能，指國家審計通過監督檢查各項治理政策措施的貫徹執行情況，能夠起到反映真實情況和揭示存在問題的功能，促進治理措施落實到位?！皩徲嬍且环N客觀地收集、評價有關經濟活動和事項的認定（Assertions）證據，以確定其認定與既定標準之相符程度并將其結果傳遞給利害關系人的系統過程”。根據法律規定，審計的首要職責是監督，監督就必須查錯糾弊，糾正對規則、秩序和決策的背離和偏差。所以，審計必須揭露和查處違法違規、經濟犯罪、損失浪費、奢侈鋪張、不合理利用資源、污染環境、損害人民群眾利益、危害國家安全、破壞民主法治等行為，并依法對這些行為進行懲戒；必須揭示體制障礙、制度缺陷、機制扭曲和管理漏洞，排除經濟社會運行中的各種利益干擾，促進政策措施得到貫徹落實。
三是抵御功能，指國家審計通過促進健全制度、完善體制、規范機制，能夠起到抑制和抵御經濟社會運行中的各種“病害”的功能，促進提高國家治理績效。經濟社會運行的相關信息是制定宏觀政策和評判宏觀政策效果的依據。國家審計以其獨立的地位，有條件全面完整地采集和提供相關信息，既包括微觀經濟單位，也包括行業領域的相關信息，為相應的決策和管理部門提供翔實、客觀、全面、可靠的經濟社會運行數據信息。在獲取信息過程中，不僅是查明情況、揭示問題，還針對產生這些問題的原因從微觀到宏觀、從個別到一般、從局部到全局、從苗頭到趨勢、從表象到實質，進行深層次分析、揭示和反映，調動積極因素，防止消極因素入侵整個經濟社會系統，促進改革體制、健全法治、完善制度、規范機制、強化管理、防范風險，提高經濟社會運行的質量和績效。
預防、揭示和抵御是國家審計發揮“免疫系統”功能的三種表現方式，統一于審計工作的實踐之中，共同保障國家經濟社會的健康運行。其中，揭示是基礎，沒有揭示，就不能進行抵御和預防；抵御是重點，沒有抵御就不會形成威懾，就不會使揭示的問題得以糾正、發現的漏洞得以修補，預防也便無從談起；預防是目的，保障經濟社會的健康運行就是使經濟社會少出問題，這需要事前的預防，預防的深度和廣度在一定程度上體現著審計作用是否得到充分發揮。
在審計實踐中，發揮預防功能要求突出前置性，既體現在審計的組織實施中，也體現在審計作用的發揮上，要求將審計關口前移，對重大項目或政策實施跟蹤審計，適時提出對策建議，避免時過境遷、于事無補；發揮揭示功能要求突出準確性，審計時不僅要有敏感性，更要有判斷力，能夠在紛繁復雜的情況下，區分輕重緩急，準確找到對全局、對未來有根本性影響、有重大危害的問題；發揮抵御功能要求突出建設性，不僅促進查出問題的整改，還要深入分析原因、提出標本兼治的審計建議，從而使審計成果轉化為依法治理的推動力。
基于此，國家審計作為一種制度安排，是依法用權力監督制約權力的行為，是國家治理這個大系統中內生的一個具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統”，是國家政治制度中不可或缺的重要組成部分。
二、國家審計的作用
在不同歷史時期，各個國家的治理目標、模式、手段和方法不同，但實現良治或者良政，則是共同追求。一般來說，良治包括合法性、法治、透明性、責任性、回應性、有效性、參與、穩定、廉潔和公正等特征。歸納起來，良治的標準主要有五條：一是有效的國家安全體系，對外維護主權和對內維持政局穩定；二是有效的權力運行和制約機制，遏制腐??；三是有效的法律規則和社會秩序，實現公平正義；四是有效的民生權益保障機制，促進擺脫貧困和增進福利；五是有效的經濟社會發展機制，保障國家經濟社會健康運行。在推動實現國家良治的過程中，國家審計的作用主要體現在六個方面：
（一）國家審計是維護國家安全的重要手段
維護國家安全，始終是國家治理的首要任務，也是國家治理體系中幾乎所有部門的共同職責。國家審計作為國家治理的重要組成部分，能夠為國家治理提供及時、客觀和可靠的信息，為評估國家實力、維護國家安全提供科學的決策參考；能夠從更高的層面、更廣的范圍，密切關注經濟社會運行中存在的薄弱環節和潛在風險，及時提出針對性建議，切實維護國家安全。近年來，我國審計機關一直將維護國家安全作為一項重大任務，重點關注了能源及戰略資源、財政金融運行、國家信息、地方政府性債務、金融機構內部治理和監管、國有資產安全和中小企業經營風險、資源和環境保護等領域，為維護國家安全提供了可靠的信息。美國等發達國家的最高審計機關，也在維護國家安全方面做出了許多努力，如美國審計署2000年以來發布關于國土安全、國際事務和國防類的審計報告共計1013份，占同期審計報告總份數的28%，其中僅國防類就有535份，占審計報告總份數的15%。
（二）國家審計是監督制約權力運行的重要措施
國家審計作為國家以憲法或者法律形式明確的權力制度安排，通過履行法定職責，促進規范權力的配置和運行。依照我國憲法、審計法和其他相關法律的規定，國家審計機關對所有管理和使用國有資金的單位、項目和事項進行審計監督。2010年12月頒布的《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》，在總結十多年來經濟責任審計發展經驗和成效的基礎上，明確要求審計機關對地方各級黨委、政府、審判機關、檢察機關，中央和地方各級黨政工作部門、事業單位和人民團體等單位的主要領導干部，以及國有和國有控股企業的法定代表人進行經濟責任審計。通過審計，促進政府機構和官員依法行使權力，使權力與責任相匹配，有效發揮了規范、制約和監督的作用。
（三）國家審計是加強反腐倡廉的有力工具
腐敗實質是運用公共權力謀取私人利益的行為，是對國家治理最嚴重的威脅之一。作為國家治理內生的“免疫系統”，防范和揭露腐敗、增強國家治理系統的“免疫力”是國家審計義不容辭的職責。其緣由主要有三條：一是大多數腐敗和舞弊都與資金、資產緊密相關，而審計工作始終緊盯國家資財，最有條件發現國家資財被直接侵吞或間接侵占；二是國家審計具有獨立性，沒有既得利益的羈絆，也依法不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉，能夠敏銳地發現問題和客觀公正地揭示問題；三是國家審計監督覆蓋所有公共資金和機構，能夠及時和有效地揭露違法犯罪線索。世界各國國家審計在推動反腐倡廉中都發揮了重要作用，如美國審計署曾針對時任副總統切尼的舞弊嫌疑展開專項審計，揭露了美國政府高官和企業相互勾結的真相；歐盟審計院和英國審計署都對議員虛報費用、騙取補貼等腐敗行為予以徹查；法國審計法院披露的總統府開支在合規性方面存在的問題，引起法國媒體的高度關注；韓國監查院一直高度關注高官的舞弊問題。我國審計機關在審計過程中高度關注重大違法違規問題，每年都查出和移送大量案件線索，成為反腐敗的一支重要力量。
（四）國家審計是推進民主法治的重要途徑
民主與法治是國家治理在政治制度上的優化選擇。法治是以民主為前提和基礎，以嚴格依法辦事為核心，以權力制約為關鍵的社會管理機制、社會活動方式和社會秩序狀態。國家審計適應民主法治的要求，通過嚴肅查處違法違規問題，做到有法必依、執法必嚴、違法必究，促進現行法律法規遵循到位；通過深入分析現行法律法規中存在的漏洞和問題，提出健全和完善的建議，為增強法治觀念、加強法治建設、提高法治化水平作出貢獻；通過依法公開審計計劃、審計過程和審計結果，為社會公眾了解政府部門履行職責情況、參與國家治理提供了重要渠道，也推動了國家治理的公開和透明。如，美國審計署提出政府責任是國家治理的關鍵，不僅關注聯邦資金是否適當使用，而且注重評價聯邦項目和政策是否達到預定目標，以滿足社會監督的需要；我國審計機關在揭露和查處問題、促進依法行政的基礎上，近年來制定關于審計信息公開的制度1300多項，向社會發布審計結果公告1.8萬多篇。
（五）國家審計是維護民生權益的有效保障
民生問題能否妥善解決，既是國家治理水平的體現，又在相當程度上決定了國家治理的政治方向，也關系到國家治理的公信力。世界很多國家審計機關都高度關注涉及民生權益的問題，如美國審計署提出，要在應對當前美國人民面臨的醫療保健需求、終身教育、福利和保護等方面挑戰中，向國會和聯邦政府提供及時、高質量的服務；加拿大審計署把服務公眾利益作為其首要的價值標準；韓國監查院提出，要通過審計和監察工作，促進建立一個公正公平的社會。我國的國家審計，把維護人民群眾的根本利益作為根本目標，通過加強對涉及民生政策措施貫徹落實情況的審計監督，關注涉及“三農”、城市低收入群眾以及教育、醫療、住房和社會保障等民生工程和資金的管理，揭示和反映政策落實不到位和政策目標未實現的問題，糾正嚴重影響和損害人民利益的問題，在保障和改善民生、促進經濟社會和諧可持續發展等方面發揮了重要作用。
（六）國家審計是推動深化改革的重要力量
改革是國家治理與時俱進的自我完善和發展。只有通過改革，不斷改變生產關系和上層建筑中不適應生產力發展的方面和環節，才能逐步健全完善經濟社會科學發展的機制、更加有效地配置和利用資源，從而實現國家良治。國家審計發揮獨立性強、接觸領域廣、熟悉政策法規、掌握情況詳實等特點，從宏觀和全局的角度，分析和反映審計發現的問題，從體制、機制和制度上提出解決問題的建議，從而持續推動國家各領域的改革。這既是法律賦予國家審計的責任，也是國家審計在國家治理中發揮作用的重要途徑。在推進中國特色社會主義制度不斷發展完善的過程中，我國國家審計以責任履行和責任追究為重點，將常規審計和績效審計緊密結合，注重揭示和反映政策、制度和管理中的問題、漏洞，從體制、機制、制度層面提出解決現實中存在問題的辦法和措施，有力地保障了各項改革的順利進行，在建立有利于科學發展的體制、機制、制度等方面發揮了積極作用。
可以說，國家審計是實現國家良治的重要途徑和有效方式，無論國家治理模式和國家審計體制如何，當代各國國家審計都是通過有效制約權力，充分發揮“免疫系統”的預防、揭示和抵御功能，在維護民主法治，保障國家安全，推動責任、透明、法治、廉潔、公平和正義等原則和理念的落實，進而為國家治理發揮積極作用。
三、我國國家審計面臨的形勢和任務
從國家治理的層面去認識國家審計，為進一步深化對國家審計本質特征的認識、準確把握國家審計的發展規律和推動國家審計的科學發展，提供了更寬廣的視野和平臺。當前，我國國家治理面臨著一系列挑戰和變化，這就要求審計工作必須不斷適應國家治理的需要，不斷總結經驗、尋找差距，不斷調整和校正發展路徑，不斷創新發展，努力提升審計監督的層次和水平。
（一）要牢固樹立科學審計理念，明確國家審計在國家治理系統中的定位
思想是行動的先導。圍繞實現國家的良治來開展審計工作，首先要回答好“什么是審計”、“為誰審計”、“為什么審計”、“怎么審計”和“靠什么審計”的問題。一是要把發揮審計“免疫系統”功能作為審計的著眼點，解決好“什么是審計”的問題。國家審計的本質是保障國家健康運行的一個“免疫系統”，要發揮預防功能，通過有效的工作去防范問題的發生，把潛在的風險點揭示出來，進而予以解決和化解，不能等到有了“火災”再去“滅火”；發揮揭示功能，把問題查出來，該動“外科手術”就動“外科手術”；發揮抵御功能，進一步推動完善體制、健全制度。二是要把維護人民群眾利益作為審計的最終目標，解決好“為誰審計”的問題。國家治理的最終成效要體現在維護人民群眾根本利益上，審計工作的最終目標就是維護人民群眾的根本利益，審計工作的成果最終要由人民群眾來評價和認可。在現階段，審計工作要把“推進法治、維護民生、推動改革、促進發展”作為出發點和落腳點。三是要把維護國家安全作為審計的首要任務，解決好“為什么審計”的問題。在審計中，要關注財政安全，防范財政風險；關注金融安全，防范金融風險；關注國有資產安全，防止國有資產流失和損失浪費；關注民生安全，促進以改善民生為重點的社會建設；關注資源環境安全，防止資源破壞和環境污染；關注信息安全，防范信息風險。四是要把“兩手抓”作為審計的著力點，解決好“怎么審計”的問題。一方面，嚴肅查處重大違法違規和管理不善的問題，促進反腐倡廉建設，推動規范管理。另一方面，深刻分析原因，解決制度性障礙、體制性缺陷，推進深化改革，加強民主法治建設，為實現國家的良好治理發揮作用。五是要把信息化作為審計的重要手段，解決好“靠什么審計”的問題。要用數字化帶動信息化，用信息化推動審計技術方法創新，增強國家審計在信息化環境下查錯糾弊、打擊犯罪、規范管理的能力。
（二）要深刻認識國家治理的新形勢和新要求，把握國家審計服務于國家治理的方向
當前，國家治理的大環境發生了變化，審計工作需要主動跟進和適應。一是經濟社會發展深度變革。在審計機關建立初期，也就是我國改革開放的初期，由計劃經濟向社會主義市場經濟過渡，現在已初步建立起社會主義市場經濟體制，經濟總量已躍居世界第二，轉變經濟發展方式成為當前經濟工作的主線。國家審計必須適應這一要求，更加關注社會發展、民生改善和可持續發展。二是我國民主法治建設進程加快，中國特色社會主義法律體系基本構建起來，社會主義民主政治建設也在快速推進，人民監督與輿論監督成為依法行政、依法治國的重要推動力量。在這種條件下，對審計的規范化程度和質量要求越來越高。三是我國仍處于改革開放的攻堅期、經濟社會發展的戰略機遇期和社會矛盾凸顯期，加之全球經濟劇烈震蕩，對中國經濟社會的發展提出新的挑戰，一些多年積淀的問題未徹底解決，一些新問題又不斷出現，審計監督既要揭示面臨的突出問題，又要推進建立有利于科學發展的體制機制，對審計工作層次和深度的要求越來越高。四是全社會信息技術在換代升級，信息化水平在不斷提高，審計機關迫切需要不斷研究和應用新方法、新技術，不斷調整和改進信息技術在審計實施中的應用，對審計技術方法創新的要求越來越高。五是社會各界對審計工作提出了新要求，希望審計工作在推動制度創新、機制轉變，確保政令暢通方面發揮更大作用，客觀上要求我們緊緊圍繞黨委、政府的工作中心選擇項目、開展審計，并及時把審計結果和整改情況向社會公開，更好地為黨委和政府決策服務、為社會監督服務。
（三）要積極拓展和深化審計內容，充分發揮國家審計對國家治理的推動和完善作用
國家治理涉及到政治、經濟、文化、社會等各個領域，關系到市場經濟完善、體制機制創新和反腐倡廉建設等各個方面。國家審計要緊緊圍繞國家治理的各項任務，在更寬領域、更高層面發揮更大作用。一是要服務科學發展，緊扣科學發展這個主題和加快轉變經濟發展方式這條主線，加強對宏觀經濟政策執行情況的跟蹤審計，促進各項決策部署落實到位；加強對重大政府投資項目和重特大突發公共事件的跟蹤審計，促進結構調整和優化；加強對科技和自主創新投入的審計監督，促進科技成果向現實生產力轉化；加強對節能減排和生態環境保護的審計監督，促進生態文明建設；加大對經濟運行中突出矛盾和潛在風險的揭示和反映力度，維護國家經濟安全，在推動經濟發展方式轉變、服務科學發展中發揮更大作用。二是要促進改善民生。改善民生，是加強和創新社會管理的需要，是衡量國家治理水平的重要標準。審計工作要更多地關注涉及群眾切身利益的熱點、難點問題，把關系到民眾生計、生產、生活的內容納入審計視野之中，繼續加大對財政投入較多、資產額度較大、關系國計民生的重點領域、部門、資金和項目的審計力度，加大對扶貧資金、社保資金、環保資金等專項資金的審計力度，促進公共資源、公共資產、公共服務公平合理分配，實現好、維護好、發展好最廣大人民群眾的根本利益。三是要推進法治建設。要通過對政府部門財政、財務收支情況的審計，揭示法治不健全、有法不依等問題，揭露和查處違法亂紀行為，促進強化對權力運行的制約和監督，促進法律得到嚴格執行，推進責任追究機制的建立健全和民主法治建設。四是要推動深化改革。各項審計工作都要以促進規范管理和深化改革為目標，積極提出深化改革、完善制度的審計建議，并促進改革措施的落實。五是要促進反腐倡廉。認真研究和分析腐敗案件發生的特點和規律，準確判斷腐敗現象易發多發的重點領域、重點部門和重點環節，及時揭示和查處重大侵害群眾切身利益問題、重大違背國家政策問題、重大鋪張浪費和損失浪費問題以及濫用職權、貪污受賄、失職瀆職、商業賄賂等案件，進一步規范和監督權力運行，深入推進反腐倡廉建設。（摘自2012年10月20日《新華文摘》）
一、國家審計的定位和功能
從政治學的視角看，國家審計是國家政治制度的重要組成部分，是國家治理的監督控制系統之一。從各國實踐看，不管國家治理的體制和模式差別有多大，治理的核心始終是公共權力如何有效配置和運行的問題，都需要不同的機構分別擔負起決策、執行和監督控制的職責，從而形成相互聯系、相互作用和相互依賴的決策系統、執行系統和監督控制系統這三個子系統，它們的共同目標是維護經濟社會的健康運行。其中：決策系統的主要功能是圍繞國家治理的目標分析、處理信息，制定可行方案并進行評估，對方案進行選優和決斷，對整個決策過程進行協調和控制，并形成最終決策；執行系統的主要功能是準確無誤地執行決策，實現決策的目標和任務；監督控制系統的主要功能是監督執行系統對決策的執行情況，并將對決策執行情況的評估反饋給決策系統，推動決策系統及時修正決策，同時根據決策執行情況提出獎懲建議。在三個子系統中，國家審計屬于監督控制系統，服務于國家治理的決策系統，承擔著對國家治理的執行系統實施監督和約束的職責。世界上絕大多數國家都將國家審計寫入了憲法，確立了其在國家基本政治制度中的憲法地位，從法律上凸顯了國家審計機構的獨立性和權威性。
從運行機制來看，與其他監督都是由自身負有的具體管理職能中派生出來的附帶職能有所不同，國家審計監督是一種專職和專業行為，是獨立的、由專門機構和專職人員依法進行的監督，由于其自身獨有的預防、揭示和抵御功能，審計又是國家治理中監督控制子系統的“免疫系統”，對維護、完善和促進國家治理有重要意義。
一是預防功能，指國家審計憑借其威懾作用及獨立、客觀、公正、超脫、涉及經濟社會各方面的優勢，能夠起到預防和預警經濟社會健康運行中的風險隱患的功能，促進增強治理系統的“免疫力”。威懾作用源于以憲法和法律為依據的國家審計作為一種經常性監督制度安排，審計機關和審計對象對審計活動可能的后果都是能夠認知的，即審計活動成為審計機關和被審計對象的“共同知識”（Common Knowledge），審計對象知道審計機關會對自己的經濟社會活動進行審計，審計機關也知道審計對象在經濟社會活動中可能存在問題和對問題進行掩飾。博弈論指出，在“共同知識”的基礎上，為最大化自己的盈利（或效用），每一個局中人所采取的策略一定應該是關于其他局中人所取策略的預測的最佳反應，沒有一方會有興趣去故意違背這一博弈均衡（也稱為Nash均衡），輕率地偏離這個“相容”（consistent）預測而使自己蒙受損失。由此，審計監督對審計對象來說就是一種威懾，對違規行為能夠起到一定的預防和預警作用。同時，國家審計通過及時跟進、密切關注整個經濟社會運行安全，能夠及時發現苗頭性、傾向性問題，及早感知風險，通過提前發出警報，在防止苗頭性問題轉化為趨勢性問題、防止違法違規意念轉化為違法違規行為、防止局部性問題演變為全局性問題等方面發揮積極作用。
二是揭示功能，指國家審計通過監督檢查各項治理政策措施的貫徹執行情況，能夠起到反映真實情況和揭示存在問題的功能，促進治理措施落實到位?！皩徲嬍且环N客觀地收集、評價有關經濟活動和事項的認定（Assertions）證據，以確定其認定與既定標準之相符程度并將其結果傳遞給利害關系人的系統過程”。根據法律規定，審計的首要職責是監督，監督就必須查錯糾弊，糾正對規則、秩序和決策的背離和偏差。所以，審計必須揭露和查處違法違規、經濟犯罪、損失浪費、奢侈鋪張、不合理利用資源、污染環境、損害人民群眾利益、危害國家安全、破壞民主法治等行為，并依法對這些行為進行懲戒；必須揭示體制障礙、制度缺陷、機制扭曲和管理漏洞，排除經濟社會運行中的各種利益干擾，促進政策措施得到貫徹落實。
三是抵御功能，指國家審計通過促進健全制度、完善體制、規范機制，能夠起到抑制和抵御經濟社會運行中的各種“病害”的功能，促進提高國家治理績效。經濟社會運行的相關信息是制定宏觀政策和評判宏觀政策效果的依據。國家審計以其獨立的地位，有條件全面完整地采集和提供相關信息，既包括微觀經濟單位，也包括行業領域的相關信息，為相應的決策和管理部門提供翔實、客觀、全面、可靠的經濟社會運行數據信息。在獲取信息過程中，不僅是查明情況、揭示問題，還針對產生這些問題的原因從微觀到宏觀、從個別到一般、從局部到全局、從苗頭到趨勢、從表象到實質，進行深層次分析、揭示和反映，調動積極因素，防止消極因素入侵整個經濟社會系統，促進改革體制、健全法治、完善制度、規范機制、強化管理、防范風險，提高經濟社會運行的質量和績效。
預防、揭示和抵御是國家審計發揮“免疫系統”功能的三種表現方式，統一于審計工作的實踐之中，共同保障國家經濟社會的健康運行。其中，揭示是基礎，沒有揭示，就不能進行抵御和預防；抵御是重點，沒有抵御就不會形成威懾，就不會使揭示的問題得以糾正、發現的漏洞得以修補，預防也便無從談起；預防是目的，保障經濟社會的健康運行就是使經濟社會少出問題，這需要事前的預防，預防的深度和廣度在一定程度上體現著審計作用是否得到充分發揮。
在審計實踐中，發揮預防功能要求突出前置性，既體現在審計的組織實施中，也體現在審計作用的發揮上，要求將審計關口前移，對重大項目或政策實施跟蹤審計，適時提出對策建議，避免時過境遷、于事無補；發揮揭示功能要求突出準確性，審計時不僅要有敏感性，更要有判斷力，能夠在紛繁復雜的情況下，區分輕重緩急，準確找到對全局、對未來有根本性影響、有重大危害的問題；發揮抵御功能要求突出建設性，不僅促進查出問題的整改，還要深入分析原因、提出標本兼治的審計建議，從而使審計成果轉化為依法治理的推動力。
基于此，國家審計作為一種制度安排，是依法用權力監督制約權力的行為，是國家治理這個大系統中內生的一個具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統”，是國家政治制度中不可或缺的重要組成部分。
二、國家審計的作用
在不同歷史時期，各個國家的治理目標、模式、手段和方法不同，但實現良治或者良政，則是共同追求。一般來說，良治包括合法性、法治、透明性、責任性、回應性、有效性、參與、穩定、廉潔和公正等特征。歸納起來，良治的標準主要有五條：一是有效的國家安全體系，對外維護主權和對內維持政局穩定；二是有效的權力運行和制約機制，遏制腐??；三是有效的法律規則和社會秩序，實現公平正義；四是有效的民生權益保障機制，促進擺脫貧困和增進福利；五是有效的經濟社會發展機制，保障國家經濟社會健康運行。在推動實現國家良治的過程中，國家審計的作用主要體現在六個方面：
（一）國家審計是維護國家安全的重要手段
維護國家安全，始終是國家治理的首要任務，也是國家治理體系中幾乎所有部門的共同職責。國家審計作為國家治理的重要組成部分，能夠為國家治理提供及時、客觀和可靠的信息，為評估國家實力、維護國家安全提供科學的決策參考；能夠從更高的層面、更廣的范圍，密切關注經濟社會運行中存在的薄弱環節和潛在風險，及時提出針對性建議，切實維護國家安全。近年來，我國審計機關一直將維護國家安全作為一項重大任務，重點關注了能源及戰略資源、財政金融運行、國家信息、地方政府性債務、金融機構內部治理和監管、國有資產安全和中小企業經營風險、資源和環境保護等領域，為維護國家安全提供了可靠的信息。美國等發達國家的最高審計機關，也在維護國家安全方面做出了許多努力，如美國審計署2000年以來發布關于國土安全、國際事務和國防類的審計報告共計1013份，占同期審計報告總份數的28%，其中僅國防類就有535份，占審計報告總份數的15%。
（二）國家審計是監督制約權力運行的重要措施
國家審計作為國家以憲法或者法律形式明確的權力制度安排，通過履行法定職責，促進規范權力的配置和運行。依照我國憲法、審計法和其他相關法律的規定，國家審計機關對所有管理和使用國有資金的單位、項目和事項進行審計監督。2010年12月頒布的《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》，在總結十多年來經濟責任審計發展經驗和成效的基礎上，明確要求審計機關對地方各級黨委、政府、審判機關、檢察機關，中央和地方各級黨政工作部門、事業單位和人民團體等單位的主要領導干部，以及國有和國有控股企業的法定代表人進行經濟責任審計。通過審計，促進政府機構和官員依法行使權力，使權力與責任相匹配，有效發揮了規范、制約和監督的作用。
（三）國家審計是加強反腐倡廉的有力工具
腐敗實質是運用公共權力謀取私人利益的行為，是對國家治理最嚴重的威脅之一。作為國家治理內生的“免疫系統”，防范和揭露腐敗、增強國家治理系統的“免疫力”是國家審計義不容辭的職責。其緣由主要有三條：一是大多數腐敗和舞弊都與資金、資產緊密相關，而審計工作始終緊盯國家資財，最有條件發現國家資財被直接侵吞或間接侵占；二是國家審計具有獨立性，沒有既得利益的羈絆，也依法不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉，能夠敏銳地發現問題和客觀公正地揭示問題；三是國家審計監督覆蓋所有公共資金和機構，能夠及時和有效地揭露違法犯罪線索。世界各國國家審計在推動反腐倡廉中都發揮了重要作用，如美國審計署曾針對時任副總統切尼的舞弊嫌疑展開專項審計，揭露了美國政府高官和企業相互勾結的真相；歐盟審計院和英國審計署都對議員虛報費用、騙取補貼等腐敗行為予以徹查；法國審計法院披露的總統府開支在合規性方面存在的問題，引起法國媒體的高度關注；韓國監查院一直高度關注高官的舞弊問題。我國審計機關在審計過程中高度關注重大違法違規問題，每年都查出和移送大量案件線索，成為反腐敗的一支重要力量。
（四）國家審計是推進民主法治的重要途徑
民主與法治是國家治理在政治制度上的優化選擇。法治是以民主為前提和基礎，以嚴格依法辦事為核心，以權力制約為關鍵的社會管理機制、社會活動方式和社會秩序狀態。國家審計適應民主法治的要求，通過嚴肅查處違法違規問題，做到有法必依、執法必嚴、違法必究，促進現行法律法規遵循到位；通過深入分析現行法律法規中存在的漏洞和問題，提出健全和完善的建議，為增強法治觀念、加強法治建設、提高法治化水平作出貢獻；通過依法公開審計計劃、審計過程和審計結果，為社會公眾了解政府部門履行職責情況、參與國家治理提供了重要渠道，也推動了國家治理的公開和透明。如，美國審計署提出政府責任是國家治理的關鍵，不僅關注聯邦資金是否適當使用，而且注重評價聯邦項目和政策是否達到預定目標，以滿足社會監督的需要；我國審計機關在揭露和查處問題、促進依法行政的基礎上，近年來制定關于審計信息公開的制度1300多項，向社會發布審計結果公告1.8萬多篇。
（五）國家審計是維護民生權益的有效保障
民生問題能否妥善解決，既是國家治理水平的體現，又在相當程度上決定了國家治理的政治方向，也關系到國家治理的公信力。世界很多國家審計機關都高度關注涉及民生權益的問題，如美國審計署提出，要在應對當前美國人民面臨的醫療保健需求、終身教育、福利和保護等方面挑戰中，向國會和聯邦政府提供及時、高質量的服務；加拿大審計署把服務公眾利益作為其首要的價值標準；韓國監查院提出，要通過審計和監察工作，促進建立一個公正公平的社會。我國的國家審計，把維護人民群眾的根本利益作為根本目標，通過加強對涉及民生政策措施貫徹落實情況的審計監督，關注涉及“三農”、城市低收入群眾以及教育、醫療、住房和社會保障等民生工程和資金的管理，揭示和反映政策落實不到位和政策目標未實現的問題，糾正嚴重影響和損害人民利益的問題，在保障和改善民生、促進經濟社會和諧可持續發展等方面發揮了重要作用。
（六）國家審計是推動深化改革的重要力量
改革是國家治理與時俱進的自我完善和發展。只有通過改革，不斷改變生產關系和上層建筑中不適應生產力發展的方面和環節，才能逐步健全完善經濟社會科學發展的機制、更加有效地配置和利用資源，從而實現國家良治。國家審計發揮獨立性強、接觸領域廣、熟悉政策法規、掌握情況詳實等特點，從宏觀和全局的角度，分析和反映審計發現的問題，從體制、機制和制度上提出解決問題的建議，從而持續推動國家各領域的改革。這既是法律賦予國家審計的責任，也是國家審計在國家治理中發揮作用的重要途徑。在推進中國特色社會主義制度不斷發展完善的過程中，我國國家審計以責任履行和責任追究為重點，將常規審計和績效審計緊密結合，注重揭示和反映政策、制度和管理中的問題、漏洞，從體制、機制、制度層面提出解決現實中存在問題的辦法和措施，有力地保障了各項改革的順利進行，在建立有利于科學發展的體制、機制、制度等方面發揮了積極作用。
可以說，國家審計是實現國家良治的重要途徑和有效方式，無論國家治理模式和國家審計體制如何，當代各國國家審計都是通過有效制約權力，充分發揮“免疫系統”的預防、揭示和抵御功能，在維護民主法治，保障國家安全，推動責任、透明、法治、廉潔、公平和正義等原則和理念的落實，進而為國家治理發揮積極作用。
三、我國國家審計面臨的形勢和任務
從國家治理的層面去認識國家審計，為進一步深化對國家審計本質特征的認識、準確把握國家審計的發展規律和推動國家審計的科學發展，提供了更寬廣的視野和平臺。當前，我國國家治理面臨著一系列挑戰和變化，這就要求審計工作必須不斷適應國家治理的需要，不斷總結經驗、尋找差距，不斷調整和校正發展路徑，不斷創新發展，努力提升審計監督的層次和水平。
（一）要牢固樹立科學審計理念，明確國家審計在國家治理系統中的定位
思想是行動的先導。圍繞實現國家的良治來開展審計工作，首先要回答好“什么是審計”、“為誰審計”、“為什么審計”、“怎么審計”和“靠什么審計”的問題。一是要把發揮審計“免疫系統”功能作為審計的著眼點，解決好“什么是審計”的問題。國家審計的本質是保障國家健康運行的一個“免疫系統”，要發揮預防功能，通過有效的工作去防范問題的發生，把潛在的風險點揭示出來，進而予以解決和化解，不能等到有了“火災”再去“滅火”；發揮揭示功能，把問題查出來，該動“外科手術”就動“外科手術”；發揮抵御功能，進一步推動完善體制、健全制度。二是要把維護人民群眾利益作為審計的最終目標，解決好“為誰審計”的問題。國家治理的最終成效要體現在維護人民群眾根本利益上，審計工作的最終目標就是維護人民群眾的根本利益，審計工作的成果最終要由人民群眾來評價和認可。在現階段，審計工作要把“推進法治、維護民生、推動改革、促進發展”作為出發點和落腳點。三是要把維護國家安全作為審計的首要任務，解決好“為什么審計”的問題。在審計中，要關注財政安全，防范財政風險；關注金融安全，防范金融風險；關注國有資產安全，防止國有資產流失和損失浪費；關注民生安全，促進以改善民生為重點的社會建設；關注資源環境安全，防止資源破壞和環境污染；關注信息安全，防范信息風險。四是要把“兩手抓”作為審計的著力點，解決好“怎么審計”的問題。一方面，嚴肅查處重大違法違規和管理不善的問題，促進反腐倡廉建設，推動規范管理。另一方面，深刻分析原因，解決制度性障礙、體制性缺陷，推進深化改革，加強民主法治建設，為實現國家的良好治理發揮作用。五是要把信息化作為審計的重要手段，解決好“靠什么審計”的問題。要用數字化帶動信息化，用信息化推動審計技術方法創新，增強國家審計在信息化環境下查錯糾弊、打擊犯罪、規范管理的能力。
（二）要深刻認識國家治理的新形勢和新要求，把握國家審計服務于國家治理的方向
當前，國家治理的大環境發生了變化，審計工作需要主動跟進和適應。一是經濟社會發展深度變革。在審計機關建立初期，也就是我國改革開放的初期，由計劃經濟向社會主義市場經濟過渡，現在已初步建立起社會主義市場經濟體制，經濟總量已躍居世界第二，轉變經濟發展方式成為當前經濟工作的主線。國家審計必須適應這一要求，更加關注社會發展、民生改善和可持續發展。二是我國民主法治建設進程加快，中國特色社會主義法律體系基本構建起來，社會主義民主政治建設也在快速推進，人民監督與輿論監督成為依法行政、依法治國的重要推動力量。在這種條件下，對審計的規范化程度和質量要求越來越高。三是我國仍處于改革開放的攻堅期、經濟社會發展的戰略機遇期和社會矛盾凸顯期，加之全球經濟劇烈震蕩，對中國經濟社會的發展提出新的挑戰，一些多年積淀的問題未徹底解決，一些新問題又不斷出現，審計監督既要揭示面臨的突出問題，又要推進建立有利于科學發展的體制機制，對審計工作層次和深度的要求越來越高。四是全社會信息技術在換代升級，信息化水平在不斷提高，審計機關迫切需要不斷研究和應用新方法、新技術，不斷調整和改進信息技術在審計實施中的應用，對審計技術方法創新的要求越來越高。五是社會各界對審計工作提出了新要求，希望審計工作在推動制度創新、機制轉變，確保政令暢通方面發揮更大作用，客觀上要求我們緊緊圍繞黨委、政府的工作中心選擇項目、開展審計，并及時把審計結果和整改情況向社會公開，更好地為黨委和政府決策服務、為社會監督服務。
（三）要積極拓展和深化審計內容，充分發揮國家審計對國家治理的推動和完善作用
國家治理涉及到政治、經濟、文化、社會等各個領域，關系到市場經濟完善、體制機制創新和反腐倡廉建設等各個方面。國家審計要緊緊圍繞國家治理的各項任務，在更寬領域、更高層面發揮更大作用。一是要服務科學發展，緊扣科學發展這個主題和加快轉變經濟發展方式這條主線，加強對宏觀經濟政策執行情況的跟蹤審計，促進各項決策部署落實到位；加強對重大政府投資項目和重特大突發公共事件的跟蹤審計，促進結構調整和優化；加強對科技和自主創新投入的審計監督，促進科技成果向現實生產力轉化；加強對節能減排和生態環境保護的審計監督，促進生態文明建設；加大對經濟運行中突出矛盾和潛在風險的揭示和反映力度，維護國家經濟安全，在推動經濟發展方式轉變、服務科學發展中發揮更大作用。二是要促進改善民生。改善民生，是加強和創新社會管理的需要，是衡量國家治理水平的重要標準。審計工作要更多地關注涉及群眾切身利益的熱點、難點問題，把關系到民眾生計、生產、生活的內容納入審計視野之中，繼續加大對財政投入較多、資產額度較大、關系國計民生的重點領域、部門、資金和項目的審計力度，加大對扶貧資金、社保資金、環保資金等專項資金的審計力度，促進公共資源、公共資產、公共服務公平合理分配，實現好、維護好、發展好最廣大人民群眾的根本利益。三是要推進法治建設。要通過對政府部門財政、財務收支情況的審計，揭示法治不健全、有法不依等問題，揭露和查處違法亂紀行為，促進強化對權力運行的制約和監督，促進法律得到嚴格執行，推進責任追究機制的建立健全和民主法治建設。四是要推動深化改革。各項審計工作都要以促進規范管理和深化改革為目標，積極提出深化改革、完善制度的審計建議，并促進改革措施的落實。五是要促進反腐倡廉。認真研究和分析腐敗案件發生的特點和規律，準確判斷腐敗現象易發多發的重點領域、重點部門和重點環節，及時揭示和查處重大侵害群眾切身利益問題、重大違背國家政策問題、重大鋪張浪費和損失浪費問題以及濫用職權、貪污受賄、失職瀆職、商業賄賂等案件，進一步規范和監督權力運行，深入推進反腐倡廉建設。（摘自2012年10月20日《新華文摘》）
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