春風又綠江南岸——浙江審計在轉型中不斷創新發展（07-7-30）
中國審計報訊：浙江，這個歷史悠久、人文薈萃之地，無論是在漫漫的歷史長河中，還是在邁向現代化的今天，都在不斷創造著屬于自己的一個又一個輝煌。近年來，浙江更以經濟的快速發展而令世人矚目。從2004年GDP突破萬億元大關，到2006年人均GDP達到4000美元，浙江在短短的時間里，從一個資源小省，一躍成為國內生產總值居全國第4的經濟大省，對于未來，浙江也顯示出巨大的發展潛力。審計，在這一經濟社會發展進程中，責無旁貸，要承擔起法律賦予的監督職責。那么，在經濟社會高速發展的今天，如何面對挑戰、抓住機遇，真正有所作為？浙江審計人做出了自己的選擇。
將全部政府性資金納入審計監督范圍，把績效審計作為審計工作的目標方向，以計算機審計為審計方法手段———三個突破口，構筑審計轉型之路
加快從傳統審計向現代審計轉型，是浙江審計審時度勢，緊扣經濟社會發展脈搏做出的選擇。把全部政府性資金納入審計監督范圍，則是浙江審計向現代審計轉型的一個重要突破口?！拔覀兌ㄎ坏娜空再Y金，就是各級政府利用公權力征集、管理、使用的所有資金。把全部政府性資金納入審計監督范圍，是落實科學發展觀、構建和諧社、提升執政能力和建立公共財政體制基本框架的必然要求，也是審計轉型工作中最基礎、最關鍵的突破?！闭憬徲嫃d廳長謝力群在對記者談到審計轉型時，詳細介紹了自己對未來浙江審計的構想。
浙江對全部政府性資金的審計，適應了浙江經濟社會快速發展的現實要求。從目前浙江省的情況看，政府性資金總量比較大，一般預算可用財力加基金預算僅僅占了其中的三分之一?！耙簿褪钦f，在傳統的預算審計方式下，我們只審計了全部政府性資金的三分之一，我認為這沒有真正履行審計職責，也沒有真正把握住審計的對象和審計的范圍。實際上，對全部政府性資金的審計也是國際審計的通例，隨著我國預算制度的改革、完善，預算執行審計必然涵蓋全部政府性資金?！敝x力群說。
其實，早在2004年，浙江就開始進行財政審計一體化的實踐。這一舉措，實現了審計思路由主要關注財政預算內資金，向全方位關注政府性資金的轉變———橫向向政府各類基金、土地出讓金、政府負債、國有資產擴展，縱向向專項資金使用績效、政府舉債建設項目、國有資產保值增值延伸，并且持續關注預算外可用財力使用管理中的突出問題。全部政府性資金審計帶來的一個最根本的突破，在于審計對象的重塑?！皬目傮w來說，我認為，審計對象不能僅僅理解為是我們原來所指的一個個的被審計單位，審計對象更關鍵、更重要的應該是資金，是政府運用公權力征集、管理、使用的所有資金，是這些資金的收入、支出、管理、使用情況和績效”。謝力群指出。這里，“政府運用公權力征集、管理、使用的所有資金”，按照資金的來源種類分，包括稅收收入、社會保險基金收入、非稅收入、貸款轉貸回收本金收入、債務收入和轉移性收入，不僅涵蓋了納入預算管理的一般預算資金和基金預算資金，而且涵蓋了未納入預算管理的資金———實施計劃管理的預算外資金、專項使用的專項資金（基金）、政府性債務、視同政府性資金的稅費減免、以及其他需要由政府承擔最終支付責任的資金?！氨仨毎颜康馁Y金納入到我們的監督范圍，把各級政府的全部政府性資金的總量、規模、支出方向、支出重點摸清，再根據掌握的情況分析哪些地方、哪些方面存在的問題最突出，機制體制最不完善，然后，有重點地向黨委政府提出意見建議，這才能夠說我們履行了自己的職責，才能說是對老百姓負責，也才談得上是現代審計?！敝x力群對于將全部政府性資金審計作為審計轉型的突破口的意義作了這樣的概括。
對全部政府性資金實施審計監督，明確了審計的對象范圍。那么，現代審計又應該以什么作為自己的目標方向呢？浙江省在審計轉型中把績效審計作為第二個突破口，也作為未來審計工作的目標方向?！盀槭裁匆欢ㄒ芽冃徲嬜鳛檎憬〗窈笠粋€時期的一個工作重點？我覺得，從大背景來說，在國際上，審計部門本身是政府的問責部門。從國內來講，也已經有了這方面的需求。溫家寶總理提出，要建立以行政首長為主要對象的行政問責制，要對政府的專項資金進行績效評價，績效評估，這也是政府貫徹科學發展觀、和諧社會理念的一種很具體的措施。從浙江省來說，經濟社會發展達到了人均GDP4000美元這樣一個階段。那么，在經濟社會發展到一定水平，生活水平提高了，民主法制意識提高了，人們可能更多地會關注政府的專項工作、專項資金的績效。這是一個必然趨勢。從審計機關來講，如果僅僅在財務收支審計上做文章，也就是在真實性合法性上面做文章，我認為，審計的地位是要弱化的。因為，只有績效審計才能夠更好地行使我們審計的職責。也就是說，要能夠發現機制體制方面的一些問題，然后提出意見和建議，從機制體制上來規范完善政府的財經管理行為。如果僅僅是以真實性合法性為主體的審計工作，那么，解決的僅僅是一個單位，一個點上的事情，而通過績效審計，我們所解決的是面上的事情，也就是真正解決年年審年年犯問題?！敝x力群廳長向記者闡述了對績效審計的認識以及為什么要選擇績效作為審計工作的發展方向。他強調，重要的是要樹立績效審計的理念，審計人員拿到一個項目要學會用績效審計的理念去分析。
看一個項目是不是達到了績效審計的要求，要看這個項目是不是突破了傳統財務收支審計的局限性，是不是抓住了突出問題，是不是做到了面向成果使用者，是不是發揮了為宏觀管理服務的作用。如今，這已成為浙江審計人心中的標桿。抱著這樣的信念，從轉變觀念，提高認識開始，從選擇一些可行、有價值，并且依靠現有條件能夠完成的項目做起，浙江探索績效審計的力度在不斷加大。
現代審計需要有與之相應的技術方法手段。計算機審計無疑是邁向現代審計的必然選擇。浙江省將其作為審計轉型的第三個突破口。謝力群廳長在談到現代審計技術方法時說：“審計方式的創新，是個大的創新。計算機審計是社會經濟發展‘倒逼’的結果。它給我們審計機關帶來的是理念、技術方法、工作方式上的重大變革，這種變革確實是一種革命性的。我們在信息化的條件下，可以解決我們過去以賬冊審計為基礎的審計方式不能解決的很多問題，這是一種非常大的變革?！毙畔⒓夹g的快速發展“倒逼”著計算機審計發展推進，計算機審計又“倒逼”審計機關對審計工作理念、思維模式、法規體系、工作方式、組織結構等進行調整。浙江的審計信息化就是這樣被“逼”出來的?！案阌嬎銠C審計難度確實很大。因為，我們不是用一套軟件就能解決所有問題，審計對象計算機系統有多少套軟件，我們都需要對它進行分析處理。在這種情況下，我們就要調動大家的積極性，在實踐中開發一些小軟件小工具小模塊，逐步建立適應于審計發展的計算機審計系統或軟件系統。在這方面還有大量的工作要做?！痹趯Πl展中的困難有著清醒認識的同時，謝力群對計算機審計的未來充滿信心。
2006年，浙江省各級審計機關共完成績效審計項目1801個，占全部審計項目的36%，省廳本級的12個企業審計項目全部實現了計算機審計，在市縣長經濟責任審計中開展了全部政府性資金審計試點———審計轉型，在探索與實踐中不斷推進
“實際效果處于比較領先的地位，是先進的地區、先進的做法、先進的成果和先進的經驗”，2006年10月，在浙江召開的全國市縣長經濟責任審計座談會上，審計署總審計師孫寶厚用了四個“先進”，來評價浙江以全部政府性資金為主線的市縣長經濟責任審計新模式。
嘉興平湖市長經濟責任審計，是浙江以全部政府性資金為主線開展市縣長經濟責任審計新模式的破題之旅。這次審計，在全面掌握該市全部政府性資金總量的基礎上，對資金使用情況予以分析。一方面，從支出結構分析，看政府的行政理念，看落實科學發展觀、構建和諧社會的要求是否貫穿于政府工作之中。另一方面，從支出重點分析，看公共行政管理、公共財政體制建立是否到位，看政府履行經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務基本職能的狀況。對于政府負債，不僅關注負債總量，而且關注新增負債、償還負債以及有無借新還舊等情況。
此次試點建立起的“五審五評”績效評價體系框架，是新模式最大的突破,為市縣長經濟責任審計審什么、評什么以及如何評提供了更加完善的解決方案。這“五審五評”的內容包括：圍繞全部政府性資金，通過審計支出結構，評價市縣長落實科學發展觀、構建和諧社會各項政策執行情況；通過審計支出方向，評價市縣長推進政府職能轉變、建設公共財政情況；通過審計支出績效，評價市縣長決策科學性、決策績效和廉潔自律情況；通過審計制度建立執行情況，評價市縣長依法行政、貫徹執行上級方針政策情況和科學管理情況；通過審計收支結果，評價市縣長的政績和取得政績所付出的代價、發展的協調性和可持續性。
在平湖試點的基礎上，該省又結合全省12個市縣長經濟責任審計，對這12個地方的全部政府性資金進行了調查摸底。12個市縣政府在2003至2005年，每年一般預算資金加基金預算資金占當年全部政府性資金的比例均在三分之一以內。從審計及調查情況看，地方政府對本級全部政府性資金的總量規模以及收支管用狀況還不能完整掌握，資金管理制度、運行和監督機制也不盡完善，特別是在其他政府財力管理中存在著較為突出的問題，這些問題，又集中在非稅收入增長、土地出讓金征收管理、政府負債管理和償還、資金管理制度政策、政府投資項目決策管理以及環境保護、生態建設的投入等方面。
從2004年開始探索財政審計一體化到現在，浙江不僅實現了審計工作理念的重大轉變，系統地提出了全部政府性資金審計的工作思路，而且一步一步把全部政府性資金審計變成了現實。
從財務收支審計到績效審計，是浙江審計走向現代審計的一次大跨越。
景區免費開放意義何在？住宅小區物業費管理如何？部門職責履行情況怎么樣？企業改制剩余資產怎樣盤活？政府出臺的優惠政策取得了什么樣的效果？……圍繞這些問題進行的審計和審計調查，在浙江探索績效審計的歷程上，勾畫出一道道亮麗的風景。
近年來，浙江每年完成的審計項目中，單純財務收支審計項目的比例在逐年縮小，績效審計項目所占的比重越來越大。2006年，浙江各級審計機關共完成績效審計項目1801個，占全部審計項目的比例達到了36%。
著眼于把老百姓的錢管好用好，從一開始，浙江就把政府投資項目、政府性專項資金作為了探索績效審計的重點突破口。
從2003年至今，浙江每年都要選定近百個政府投資項目，組織全省審計機關開展績效同步審計，形成綜合報告報省政府。這樣做，既發揮了審計參謀作用，又起到了實戰練兵績效審計的效果。最近三年浙江僅投資審計一塊，就直接為政府核減了近70億元的建設資金。
在對各類政府性專項資金的監督中，績效是浙江離不開的主題。近年來，他們尤其加大了對事關群眾利益的專項資金管理使用情況的監督力度，審計和審計調查范圍廣泛覆蓋社會保障、扶貧救災、土地出讓、醫療衛生、基礎教育、新農村建設等領域。2005年，浙江省審計廳組織全省審計機關，對下崗失業人員就業再就業服務企業稅收優惠政策執行情況，進行了同步專項審計調查，檢查和評價了該項政策實施的經濟性、效率性、效果性和執行過程中的合規性。這次審計取得的成果引起了高層領導的重視，國務院下發的《關于進一步做好就業及再就業工作的通知》，多處采納了審計建議。類似這樣的政策執行績效審計，已經成為浙江績效審計項目選擇時關注的重點。
在績效審計項目目標的確定上，突出重點是浙江審計機關遵循的根本原則。這一思路也體現在了審計成果的提煉上，即，敢于“扔掉”一些非重點的問題，把重點問題突出出來。萬里清水河道項目就是一個典型。2006年，浙江組織開展了萬里清水河道建設資金專項審計調查，審計抓住“清水”這一關鍵展開調查，集中反映了影響“清水”目標實現的重要問題。雖然該項目的綜合報告僅列有四個問題，但主題十分突出。報告提交省政府后，浙江省省長呂祖善做了重要批示，要求在未落實有效措施前，暫停使用萬里清水河道專項資金。該項目還得到了李金華審計長的高度評價，被譽為“典型的績效審計項目”。
身在外地的審計人員登陸互聯網，在移動辦公系統的支持下，將審計現場數據包上傳回廳機關，實現OA與AO信息的實時交互。這是浙江計算機審計的一個場景。如今，這樣的場景在審計現場已是司空見慣。從2002年立項并組織“金審一期”規劃建設到現在，浙江的計算機審計在“倒逼”中起步，在應用中發展，在創新中提高，審計信息化之路越走越寬。目前，浙江一線審計人員全部用上了現場審計實施系統（AO），并根據需要配備了各類審計軟件。在審計管理系統（OA）的部署上，OA“1拖N”地方版部署覆蓋面達到了63%。
實現審計業務信息化、審計管理信息化和審計政務電子化，關鍵要看計算機技術在審計工作中的應用。在具備了一定的基礎條件后，浙江將審計信息化建設的戰略重點轉移到了應用上。他們從克服對紙質賬本的依賴性，每年落實一批計算機審計項目入手，強力推進計算機技術在審計實踐中的應用，要求審計人員將審計視野從賬目轉向數據，從以審計財務數據為主向以財務數據與業務數據關聯審計轉變；不僅要對計算機管理的數據進行審計，而且要對管理數據的計算機信息系統進行審計；不僅要熟練運用OA和AO兩大系統，而且要實現OA和AO的融合。
在某市中級人民法院財政收支審計中，審計人員運用AO中的項目管理、采集轉換、審計分析、審計抽樣等功能模塊，在不到一周的時間里，審核了法院三年間近萬件案件和近3億元的訴訟費、執行案款，并揭示其中存在的問題。類似的例子在浙江還有不少。2006年，浙江省廳本級的12個企業審計項目全部實現了計算機審計。審計人員針對企業審計項目資金流量大的特點，建立了以銀行存款資金流向分析為主線的大額資金追蹤審計模型；針對企業審計項目固定資產金額大、比重高的特點，編寫了固定資產折舊審核模塊；針對企業產權組成復雜、長期投資、往來款重要性比較高的特點，編寫了長期投資審計模塊、往來科目審計模塊。計算機審計模塊在審計實踐中發揮了重要作用，極大地提高了審計效率。
構建以全部政府性資金為主線的審計工作機制、具有浙江特色的績效審計工作機制、適應信息化要求的計算機審計工作機制、適應現代審計要求的審計管理機制、適應審計轉型要求的審計隊伍培養機制———將審計轉型的理念、思路、方法，轉化為可供遵循的制度規范，為未來審計的發展奠定基礎
經濟實力不斷增加，人民生活水平不斷改善。與此同時，政府的行政管理體制改革步伐進一步加快，群眾民主法制意識也在不斷加強，社會公眾對于政府工作怎么能夠更加透明，更有效率，有著非常強烈的需求。在這種大背景下，要通過審計促進科學發展觀、和諧社會理念的落實，促進政府執政能力的提升，通過審計推動政府行政管理體制和公眾財政體制的建立，由傳統審計向現代審計轉型就成為一種必然選擇。那么，審計轉型有沒有一個既定的時間表？在什么情況下，可以說完成了審計轉型？“審計轉型、現代審計，它也是在隨著社會經濟的發展在不斷變化的，只要我們的審計思維方式、審計工作理念，是符合現階段黨委政府的管理需求的，是符合現階段老百姓的需求的，我認為就是現代審計。因為，我們所處的就是現代，對于未來，是要跟進的。向現代審計轉型就是在不斷的調整中，使審計工作符合社會發展的需要，符合現階段的需求。所以說，審計轉型是沒有止境的。最基本的一條就是符合社會經濟發展的階段性需求，符合黨委政府和老百姓的需求?！敝x力群廳長的一番話，解答了記者的問題，更為未來浙江的審計工作，描繪了一個寬廣的發展空間。面向未來，浙江審計人有著既腳踏實地又充滿創造性的規劃。
跨入“十一五”，浙江進入了全面建設小康社會的攻堅階段，提前基本實現現代化的步伐進一步加快。圍繞服務改革發展大局，浙江審計工作在向現代審計轉型的過程中，進行著一輪又一輪的探索實踐，著力構建適應現代審計要求的工作機制，把向現代審計轉型的理念、思路、方法，以制度形式固定下來，不斷提升服務中心、服務大局的能力和水平。
——著力構建以全部政府性資金為主線的審計工作機制。2007年，浙江把摸清縣以上各級政府全部政府性資金家底作為全省審計機關的主要任務，在財政同級審、上審下以及市縣長經濟責任審計中，安排對全部政府性資金收入和支出總量、管理狀況、支出結構和重點的審計，總體了解全省縣以上政府的財力結構、負債規模、主要專項資金的規模和管理狀況。通過審計，分析全部政府性資金的主要支出方向，從資金投向上看地方政府的行政理念，從支出重點上看公共行政管理體制、公共財政體制的建立和政府職能的轉換程度，檢查評估全部政府性資金中重點專項資金的收支管用狀況，逐步建立重點專項資金績效評價體系。今后一個時期，該省審計機關還將在摸清全部政府性資金底數的基礎上，建立起必要的數據庫和一整套運行的工作機制。
——著力構建具有浙江特色的績效審計工作機制?！皢栘煛迸c“問效”是現代審計的發展趨勢。按照這一趨勢，審計要實現查出問題、揭露問題、促進整改的審計價值，推進改革深化、促進行政管理體制和財政管理體制建設，就必須加強對全部政府性資金的績效審計。全部政府性資金績效審計的提出，進一步提升了浙江績效審計的內涵。從全部政府性資金的征收、管理、使用，從總體上看行政理念和貫徹落實中央決策的自覺性和有效性，看政府財力的支出方向和效果，其實是一種“宏觀的最大的績效審計”。
今后一個時期，浙江審計還將以促進資源節約和減少損失浪費、促進體制機制以及管理制度的規范和完善、評價公共政策的有效性為目標；以轉變思維習慣、選準項目、明確目標、把握重點、整合要素和有限評價為基礎；以納入一般預算管理中的專項資金和未納入預算管理的其他政府性資金中的突出問題為重點；以審計評價政府管理績效、投資績效、專項資金使用績效、經濟責任及績效、基金管理安全有效、政策執行績效等為主要內容，進一步加強對績效審計的探索。
——著力構建適應信息化要求的計算機審計工作機制。2007年，浙江提出“要在計算機審計上創新并有新的突破”。在審計信息化平臺建設上，要完成全省審計機關審計管理系統的部署工作，繼續推進全省審計專網建設工作，爭取到2007年年底，所有縣級審計機關全部接入全省審計專網，并實現與審計署國家審計專網的互聯，實現審計專網四級互聯互通，建成一體化的審計管理平臺。同時，圍繞推動計算機技術與審計業務的深層次融合，使計算機審計與審計業務的發展和管理需求相適應，實現對審計項目的全過程信息化管理，探索開展遠程審計、聯網審計，逐步建立“預算跟蹤＋聯網核查”的審計模式，加強小軟件、小工具、小模塊的開發和應用，逐步建立專家經驗庫。他們提出，要在審計實踐中，新形成一批優秀計算機審計項目，新形成一批功能更強的三小軟件，新形成一批運用新版AO的應用實例，新形成一批可推廣性更強的專家經驗，新形成一批AO－OA交互的成功案例，新培養選拔一批計算機審計高端人才，在聯網審計、信息系統審計和專業審計領域新開展一批試點項目，樹立一批審計信息化建設的先進榜樣。
——著力構建適應現代審計要求的審計管理機制。該省提出，要充分整合國家審計、內部審計和社會審計資源，實現審計工作的集約化管理；切實加強和改進計劃管理，以需求為導向，使計劃安排體現審計轉型的要求，體現審計的思路和重點，加強對全省同步項目計劃的統籌管理；強化質量控制體系建設，研究在計算機審計環境下質量控制的操作規程與措施；加強審計現場管理，優化審計流程，提高審計工作效率，同時，強化成果運用，做好審計成果提煉、分析、整合工作，及時提供有數據證明、情況分析和對策建議的成果報告，并加強督查，促進整改和規范。
——著力構建適應審計轉型要求的審計隊伍培養機制。人是事業發展的根本和關鍵。為此，浙江提出，以能力建設為核心，創建學習型機關、建設創新型組織、培養高素質干部，努力做到“以審計精神立身、以創新規范立業、以自身建設立信”，以適應審計轉型的需要。通過適度交流、把好進人關、充實年輕技術骨干等方式，調整隊伍的年齡結構；通過加強宏觀經濟管理、法律法規、計算機審計技術以及與審計工作相關知識的學習和培訓，調整審計人員的知識結構，培養通曉計算機技術和審計業務的復合型人才，形成技術創新團隊；通過創新培訓內容，改進培訓方式，探索網絡教育和案例教育，增強培訓的實用性和有效性，完善適應審計轉型需要的干部教育培訓體系。這一系列新舉措，將使浙江審計人以嶄新的面貌、更強的信心去迎接未來的挑戰。（許亦聞 施松青 周孝宜 李天明）
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