傳統觀念阻礙 財政投入不足 監管有待加強——四川殯葬改革難點透視(07-9-20)
受兩千多年封建思想的影響，我國大多數人都特別在意“后事”的辦理。殯葬改革是移風易俗、節約土地與森林資源、改善和保護生態環境、促進社會主義精神文明建設的大事。今年五月，國務院法制辦就發出《殯葬管理條例（修訂草案征求意見稿）》，征求社會各界意見。那么，目前我國殯葬事業改革有哪些難點問題？按照審計署的計劃安排，審計署駐成都特派辦今年上半年對四川省的殯葬事業進行了專項審計調查。
從審計調查結果分析，目前殯葬事業發展緩慢的難點問題是：傳統觀念的阻礙，政府財政投入不足，政府部門監管不力。并由此出現了火化執行難、“民營化”經營、亂收費、亂罰款、土地資源浪費嚴重等一系列現象。
傳統觀念阻礙了火化政策的落實
由于歷史的原因和傳統封建思想的影響，以及由于我國曾沿襲了數千年的土葬習慣，人們普遍形成了“入土為安”、“棺葬為孝”的陳舊觀念。這種思想嚴重阻礙了火化政策的落實。在對四川省的調查中了解到，四川省近年遺體火化率明顯下降。按民政部門通常使用的6‰的人口死亡率計算，2004年至2006年該省年平均火化率分別為40.4%、36.3%、36.2%，其中有10個市、州自2004年以來火化率連年下降，占全省21個市、州的47.6%，與四川省殯葬事業規劃要求的到2005年全省火化率達到45%的目標相差較大。
在一些農村地區，由于缺乏對農民的宣傳引導，農民對火葬的好處缺乏認識，土葬的傳統習慣很難在短時間得到糾正，甚至農民多次與執法部門發生沖突，使執法面臨尷尬的境地。
另外，由于火化區的劃分沒有做到因地制宜，也是造成火化政策難以落實的原因。一些交通不便、人口稀少的偏僻農村被“一刀切”地劃進火化區后，加大了火化工作難度。如四川省的中江縣、南部縣全部劃為火化區，但很多鄉鎮屬于深丘地帶、交通不便，距離縣城100公里以上，一具尸體運到殯儀館的費用就高達700元，貧困家庭經濟上很難承受。興文縣部分屬于火化區的村鎮運尸車不能直接到達，需要人工抬運尸體步行很長時間，使得火化缺乏實際的可操作性。
調查結果還表明，部分火葬區內土葬現象回潮，土葬之風成蔓延之勢，出現死人與活人爭地、爭資源的現象。如大英、興文、南部三縣火化率均在20%以下，80%左右的遺體均進行了土葬，大英縣新城區及死海景區舊墳剛平，新墳又起，建墳與平墳形成“拉鋸戰”；興文縣機關和事業單位工作人員死亡后也大量土葬，2006年財政供養人員死亡76人，其中32人進行了土葬；南部縣農村的死亡人員基本都進行土葬,城鎮死亡人員也想方設法進行土葬。土葬盛行造成大量占用土地、耗費木材。此外，火化后再次裝棺土葬的現象也比較突出。
財政投入不足制約了殯葬事業的發展
審計調查了解到，目前，殯葬事業普遍存在著財政投入不足的問題，對殯葬業的發展支持力度有限。
截至2006年底，四川省共建有殯葬事業單位287個，其中已建成殯儀館78個，殯儀服務站61個，公墓148個。2000年至2006年，四川省省級財政安排700多萬元用于殯葬單位設施的建設和改造，平均每年僅100萬元左右；省以下各級地方財政投入5 000多萬元，平均每年700多萬元。有限的財政資金分配到每個殯葬單位便非常有限。
財政投入少，殯葬設施不足。以四川省為例，2006年，四川省財政下撥市、州殯葬設備購置、改造經費僅110萬元，省本級財政收入（一般預算）2006年比2001年增長1.38倍，而安排的殯葬事業經費卻下降8.3%。各地用于火化設施的投入更少，如成都市本級2006年僅安排殯葬單位工作經費54萬元。
長期以來財政投入不足，殯葬事業單位基礎設施建設進展緩慢，目前全省78家殯儀館中大多數設施不齊全、不配套，30%以上的殯儀館（特別是老、少、邊、窮地區的殯儀館）火化、冷藏設備簡陋，房屋建筑破爛，有些縣、區連服務場所都沒有，嚴重制約了殯葬事業的發展。
監管不力加劇了殯葬事業的混亂局面
目前，一些監管部門的失職和不作為在一定程度上也加劇了殯葬業的混亂狀況，即使一些部門進行規范和整頓，但各部門沒有形成合力，就存在此“緊”彼“松”的狀況。
調查發現，由于物價和民政部門監督不嚴格，一些殯儀館、公墓在經營管理中存在亂收費現象。主要是超出物價部門標準收費，未經物價部門核準自立名目亂收費，實行捆綁收費，有的殯儀館利用其壟斷地位，對部分喪葬用品定價過高，牟取暴利。還有的公墓違反了一次性收取墓穴管理費最多20年的國家規定，按30年、50年、甚至80年來收取墓穴管理費。
一些地方有關部門在監管中，對未執行火化政策的農民實行“以罰代化”，甚至把“以罰代化”演變成為財政增收的一種方式。這種做法使農民誤以為交了罰款就可以，不利于新觀念的樹立，同時也增加了農民的負擔。抽查的四川中江、樂至、三臺、大英、仁壽五個縣，普遍存在交了罰款便可土葬的現象，有的擅自將省定的最高罰款1000元的標準提高到了1800元，2006年，上述五個縣的縣鄉兩級民政部門對火化區內土葬的喪家罰款8760多起，共計967.39萬元，罰款后都沒有按規定對遺體進行火化，亂埋亂葬現象嚴重，這種政策讓農民誤解為“只要罰款便可土葬”，于是就出現了越罰越亂的局面，有的甚至將殯葬罰款作為縣鄉“創收”的新財源。
成都辦調查后認為，殯葬業的現狀不容忽視，推行殯葬改革是一項惠及整個民族的事情，要做實做好。審計認為要改觀現狀，一是國家應加快《殯葬管理條例》的出臺，從法律和制度上保障其公益性非盈利機構的性質，并明細其責任和義務。二是國家應該增加對殯葬事業的投入，完善殯葬設施，保障殯葬單位的工作經費，促進其正常工作的運轉。要切實減輕老百姓的負擔，在貧困農村地區應該實行免費火化政策。三是民政、工商、衛生、國土、公安、監察等部門要加強溝通，密切配合，對殯葬業實行強有力的監管，嚴厲制止公墓炒賣，并依法追究相關責任人。四是各地應該進一步因地制宜地劃分火化區域，在無條件實行火化的地方推廣生態葬。五是各地方政府及相關部門應該將殯葬改革與社會主義新農村建設和精神文明建設結合起來加強宣傳教育，使農民逐漸摒棄落后的喪葬習慣，接受新的喪葬方式。（楊志永 程一平 雍開生）
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